养老险个人账户空账8000亿 立法缺失生监管之痛

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上海32亿元社保基金案震惊全国，由此引发了社会对社保基金监管的极大关注。目前，我国五项社会保险基金收支和结余总规模达到18435亿元，相当于GDP的10%，并以每年20%的速度增加。截至2005年底，国内个人账户“空账”已达到约8000亿元，并以每年约1000亿元的规模迅速扩大。

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职工个人账户“空账”高达8000亿
       
　　养老保险是社会保险五大险种中最重要的险种之一，

是社会保障制度的重要组成部分，也是社会保险资金的最主要来源。
　　传统的养老保险制度实行的是现收现付模式，统一筹集劳动保险基金，由财政拨款，企业负责实施，个人在工作期间不用缴纳任何费用，达到退休年龄的国有企业职工都有资格领取退休金。这个时候，如果没有个人账户的安排，也就没有相应的资金积累。
　　随着我国市场经济的建立，传统的养老保险方式显然已经不能适应，更无法应对越来越庞大的老年群体。1986年我国养老保险制度开始改革，其间，我国政府先后出台了若干文件，对养老保险制度进行不断完善，提出了建立社会统筹和个人账户相结合的养老保险制度，吸引了越来越多的人参与养老保险。今年前九个月，全国养老保险参保人数突破了1.8亿人，实现基本养老保险基金收入4035亿元，发放离退休人员基本养老金3394亿元。
　　武汉大学教授李珍指出，随着中国出生率的下降和寿命的延长，步入老龄化社会的中国将面临养老难题。据专家预测，到2015年，中国老龄人口将占总人口的15%；到2035年，这一比例将超过25%。而中国今天的劳动力人口数量则会不断减少。由于我国大多数人还抱着固有的传统观念――依靠子女赡养晚年，随着老年人更长寿，可以想像，独生子女们成人后可能要赡养他们的父母以及他们父母的父母。
　　中国人民大学社会保障研究所所长李绍光补充说，不仅如此，新型保险制度虽然为每一个参加养老保险的职工建立了个人账户，但是由于之前没有资金积累，在职职工缴纳的养老金个人账户内资金大多被挪用去为已经退休的职工发工资，去补旧体制的“黑洞”，我国职工个人账户实际上是空账。截至2005年底，国内个人账户“空账”已达到约8000亿元，并以每年约1000亿元的规模迅速扩大。加上近几年挤占挪用社会保障资金的问题时有发生，如何解决空账和实现保险资金的保值、增值问题显得尤为突出。

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收益过低根在法律缺位
       
　　尽管近年来党和政府十分重视我国养老保险制度的建设，但养老保险面临的最根本也是最直接的难题依然没有解决――除了依靠国家财政投入，尚没有更好的途径能够有效解决养老保险的资金积累和投资、监管问题。
　　由于没有实现行政管理与基金管理的分离，基本养老保险基金的运用受到了严格的政策限制，近几年来养老保险个人账户的积累资金收益率只有2%左右。“个人账户的低收益率已经影响到受益人的利益和基本养老社会保险制度的可持续发展。”李珍认为，养老保险的替代水平定为社会平均工资的60%是基本合适的，但实际上，这一替代水平已经从2000年的71%下降到2005年的50%，而且在可以预见的未来将继续下降。“造成这一问题的原因是多方面的，个人账户收益率过低是重要原因之一。”
　　据了解，在1997年以前，政策规定社保基金的结余可以用来增值，方式之一是购买国库券和国家银行发行的债券，方式之二是委托国家银行、国家信托投资公司放款。此时，社保基金的收益性是政策关注和强调的重点。1997年国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，明确规定“基本养老保险基金实行收支两条线管理，要保证专款专用，全部用于职工养老保险，严禁挤占挪用和挥霍浪费。基金结余额，除预留相当于两个月的支付费用外，应全部购买国家债券和存入专户，严格禁止投入其他金融和经营性事业。”至此，政策的天平偏向了养老保险基金的安全性，忽视了其收益性。
　　李珍告诉记者，由于国债的发行量有限，基金基本上只能存于银行。银行的一年期利息已由1997年5.67%下降到2006年的2.25%。虽然从1998年以来，中国经济一直在紧缩的状态下运行，且多数年份银行利率高于通货膨胀率，但同期的工资增长水平却一直大大高于个人账户的利息率，尤其是2000年以后，全国的工资增长都在以两位数的速度递增，而个人账户的利息率却在连年下降，这就导致二者的差距不断扩大，直接的结果是养老金的替代水平已经降到了制度设定的目标之下，部分积累制度的优势受到严峻挑战。
　　养老保险基金的安全性是任何价值标准都无法颠覆的，但是面对我国巨大的养老资金缺口，过于强调安全性而模糊甚至无视其对收益性的要求，同样是不合理的。而且，基本养老保险基金中的个人账户基金一旦做实，将是一个庞大的数字，这笔资金如果被强制存入银行或购买国债，外部的负面作用将是明显的――一是资本市场失去了宝贵的具有长期性和稳定性的资金资源；二是会扭曲资金的价格，这有悖于市场经济发展的方向。中国的银行体系已经面临流动性过剩的风险，基本养老保险基金流入银行只会加重这种风险。
　　李珍表示，“严投资松监管”的基本养老保险管理制度会造成很高的政治风险和经济风险。“养老基金有内在的投资冲动，与严格限制的投资政策冲突的结果必然是基金的违规操作。基本养老保险基金虽然是收支两条线，在一定程度上控制了挪用和贪污腐败问题，但基金在法律上并不具有独立性，即使在财政专户上，说到底各级财政还是本级政府的财政。”李珍认为，如果在法律上不具有独立性，基金管理就难以避免地存在贪污、挪用乃至腐败等问题。