对完善增值税征收管理办法的建议

黑夜流星

我国自1994年实行新的增值税制以来，对增值税纳税人实行了一般纳税人和小规模纳税人分类管理的办法。从我国实行分类管理的实践看，由于一般纳税人的认定有较为严格的标准，一般纳税人的数量得到了一定的控制，从某种意义上说，缓解了国税机关人力资源不足，且征管手段有限的矛盾，为国税机关加强税源控制和征收管理创造了有利条件，近六年来国内增值税收入的较大幅度增长，也说明了这一点。此外，由于对小规模纳税人采取定率征收的办法，简化了征收程序和计税办法，节约了税收成本。
从增值税专用发票使用和管理的情况看，新的增值税制设计的一般纳税人凭其向销售方取得的增值税专用发票上注明的增值税额，作为进项税额抵扣的作法，在增值税征收管理实践中，虽然出现了一些问题，有的甚至还比较严重，但总的来说，绝大多数一般纳税人是依法经营、照章纳税的，增值税专用发票的使用对控制税源和简化计税程序及办法，起到了积极的作用。
综上所述，我国现行增值税征收管理办法基本上是可行的，但由于受到某些无序和非法因素的影响，以及国税机关在监控和交叉稽核手段上的局限，确实还存在一些薄弱环节，乃至极少数一般纳税人利用国税机关管理的漏洞和疏忽，采用假票或真票虚开、代开等手段偷、骗税的案件还时有发生。另一方面，由于现行财政体制的制约，增值税的征收管理也受到了收入任务和来自部分地方的有害税收或有害财政竞争的负面影响，这也是进一步改进和完善增值税征收管理办法时必须研究和解决的主要问题之一。
现行增值税征收管理办法存在的主要问题及成因
(一)增值税专用发票稽核管理还存在盲点
多年来，国税机关在增值税征收管理的实践中，普遍感到对一般纳税人采用以票管税的办法虽简便，但在操作中难点有三：一是由于一般纳税人使用增值税专用发票的数量多，国税机关对其使用情况难以进行全面监督，易产生漏洞；二是由于国税机关之间按规定进行的增值税专用发票交叉稽核时间长、回函率较低，既影响了国税机关的工作质量和效率，又影响了企业的正常税负水平，同时也增加了国税机关征收管理的难度；三是由于国税机关采用和推广的防伪税控系统，目前仅具备防伪功能，尚未具备税控功能，信息反馈不及时，集中处理能力较弱，易留下隐患。产生上述问题的原因，一是国税机关的信息监控手段不健全，工作质量和效率还不适应管理的需要；二是税收法制不健全，对偷、骗税案的查处力度不够；三是有些税务人员受某些地方保护主义意识的影响，缺乏政治意识、大局意识和责任意识；四是有些纳税人的纳税意识淡薄，有的甚至受经济利益的驱动，不择手段地偷、逃、骗税，铤而走险。
(二)纳税地点及税源转移的争议源自于有害税收(财政)竞争
根据增值税条例及细则的有关规定，国税机关对增值税实行属地征收管理的办法，即：固定业户应当向其所在地主管税务机关申报纳税；非固定业户销售货物或应税劳务，应向销售地主管税务机关申报纳税。但是，由于中央和地方在增值税收入的分配上，受到了原有财政利益格局的影响和制约，中央为了顺利地推进分税制财政管理体制改革，对改革前属于地方增值税收入的存量部分，采取了维护地方既得利益的办法，在增量上则采取了中央和地方按比例分成的办法。实践证明，这种增值税收入分配办法，有利于调动中央和地方两个积极性，顺利地推进税制的实施。与此同时，也使地方政府愈来愈认识到本地区组织的增值税收入总量与地方财政收入的紧密关系，从而更加重视国税机关的组织收入工作。另一方面，也正是在这种本地区组织的增值税收入总量与地方财政收入挂钩的作法的刺激下，无论是一些增值税源充裕的发达地区，还是一些税源匮乏的欠发达地区，都先后采用“先征后返还”或“财政列收列支”的办法，变相地给某些企业减税免税，以达到转引增值税源，增加本地区财政收入的目的，而且这种情况还有着漫延的趋势。这就从主观上违背了增值税属地征收的原则，在客观上造成了地区间的有害税收(财政)竞争，减少了国家财政收人总量，干扰了依法治税的法制环境，破坏了市场经济秩序，同时，还易在地方政府和国税机关内部滋生腐败行为。
(三)税收收入计划与税源的矛盾已对区域经济发展产生负面影响
完成和超额完成税收收入计划，既是税务机关工作的中心任务，又是考核地方工作政绩的主要指标。因此，无论是政府还是税务机关的领导，都把确保收入计划的实现作为税收工作中的头等大事来抓。这从确保国家财政收入的意识上说，无疑是十分正确的，也是几十年来组织收入的有效措施之一。但是，由于税收收入计划是根据各地上年收入的基数和预期的经济增长目标制定的，往往造成收入计划与实际税源差距很大，且各级政府层层加码，年终实际组织的税收收入大比例超出年初计划数的局面。与此同时，随着市场经济的发展，资源的优化配置和企业的重组及优胜劣汰已成为必然，区域间经济税源发展不平衡的问题尤显突出。在这种新情况下，各地在组织收入过程中，各有各的考虑，各打各的算盘。经济发达地区往往由于经济税源充裕，不但完成任务轻松，而且可以自动调节收入总量，有的甚至有条件搞“藏富于企业，藏富于民”，在地区经济与税收之间形成了所谓的良性循环。而经济欠发达地区则往往由于经济税源匮乏，不但收入任务吃紧，而且在多种压力下，不得不寅吃卯粮，在地区经济与税收之间形成了所谓的恶性循环。这种局面的持续和发展，一是对广大中西部地区的经济发展极为不利，同时也有悖于中央大力开发西部，缩小东西部差距的战略方针。二是对贯彻执行国家统一的税收政策法规极为不利，同时也违背了市场经济公平税负、平等竞争的原则。
(四)一般纳税人与小规模纳税人的税负不平衡增加了管理的难度
根据新的增值税制的设计原理，一般纳税人和小规模纳税人的适用税率和管理办法虽然有异，但二者的理论税负水平是基本相当的。而从这些年来的实际情况看，以商业经营为例，小规模纳税人的名义税负水平高于一般纳税人的实际税负(小规模纳税人名义税负为4％，一般纳税人实际平均税负为2％左右)，但由于小规模纳税人大多帐册不全，申报的销售额往往不实，实际税负水平仍然较低，这无论是对查帐征收的小规模纳税人，还是对“双定”户来说，情况大体如此。以上情况表明，按照现行增值税分类管理办法，对小规模纳税人来说，如实申报纳税，意味着税负可能高于一般纳税人一倍左右，将失去竞争能力，为此，他们屡有抱怨。各地税务机关在审核小规模纳税人申报的销售额时，也往往因与纳税人意见分歧较大、纠纷较多，而较普遍地采用从宽核定办法。
(五)小规模纳税人不使用增值税专用发票不利于其生存和发展
按照现行增值税制的有关规定，小规模纳税人不得使用增值税专用发票。这对控制增值税专用发票的发放范围，节约税务机关的人力资源，加强对一般纳税人的管理，确实起到了积极的作用。但对小规模纳税人来说，在经营上也带来了一些新的问题。一是无权出具增值税专用发票，不利于扩大经营；二是到税务机关代开增值税专用发票，实际税负可能高于一般纳税人，不利于平等竞争；三是购入商品成本含税，销售价格随行就市，由于没有进项抵扣，存在着重复征税问题。由此可见，产生以上情况的原因主要是税制因素，其中涉及的公平性和合理性问题，也是亟待解决的问题之一。
改进和完善增值税征收瞥理办法的措施
通过对以上情况和问题的分析，在进一步深化增值税制的改革中，除对增值税制本身作出相应的调整外，有所侧重地研究和解决一些相关体制的调整问题，也是非常必要的。为此，笔者提出以下几点建议：
(一)采取积极有效措施，加强增值税专用发票的稽核管理
根据现行增值税制的运行原理，在增值税专用发票管理的诸环节中，稽核是保证增值税制正常运行的关键。而在实际操作中，稽核包括案头稽核和交叉稻核两方面的内容，前者主要解决增值税专用发票的防伪问题，后者则主要解决税控问题。从以上对增值税专用发票稽核管理中的盲点分析看，主要的薄弱环节还是在税控能力较弱上，尤其是国税机关之间交叉稽核的质量和效率较低。为了解决这个问题，一是宜尽快推广防伪税控系统，并抓紧开发出税控软件，逐步创造条件建立防伪税控系统广域网，加强省以上税务机关集中处理和反馈信息的能力。二是进一步强化政治意识、大局意识和责任意识，在上述计算机广域网络形成前，加强信息的采集和传递工作，对不按交叉稽核的有关规定及时回函的国税机关，应按目标管理责任制的要求，追究有关责任人员和领导的责任。三是要进一步加大对伪造、贩卖、虚开、代开增值税专用发票的查处和打击力度，遏制极少数不法分子利用增值税专用发票进行违法犯罪活动的势头，并起到威慑作用。
(二)相应调整现行财政体制，遏制有害税收(财政)竞争
由于增值税税源无序转移源自于有害税收(财政)竞争，而有害税收(财政)竞争问题，除在政治上要求地方增强大局意识，维护税收法制外，还应当对中央与地方之间的增值税收入分配方式作出适当的调整。具体设想是，将目前各地组织的增值税收入与本地区财政收入直接挂钩的作法，改为直接挂钩与间接挂钩相结合的作法，即：各地组织的增值税收入统一入中央库，并按照在收入存量上保持地方既得利益不变，但在增量上适当调整的原则，由中央根据各地原有增值税收入分成基数，以及经济、社会和人口发展水平等因素，制定分成系数，按月参与全国增值税收入总量分成。这样做的好处是，全国增值税收入的总量越大，各地分成的绝对收入额也就越大，有利于各地加强增值税征收管理，防止和避免地方政府通过财力竞争转引增值税源的不规范行为，从而从源头上彻底解决有害税收(财政)竞争问题，维护正常的市场经济秩序和税收秩序。另一方面，中央财政也可以通过对增值税收入增量的调节，加大对经济欠发达的中西部地区转移支付的力度。
(三)逐步减少税收计划的指令性，增强依法治税的刚性
由中央给地方下达指令性的税收计划，是多年来计划经济的传统，在各地组织税收收入工作中，也确实起到了积极的保证作用，功不可没。但是，如前所述，在市场经济条件下，由于市场对资源配置发生着基础性作用，指令性税收计划与税源之间的矛盾已比较突出，对经济的负面影响也日益显现，不容忽视。为此，笔者认为，在研究和解决这一问题时，要有一定的眼光和前瞻性。具体建议：一是逐步减少税收计划的指令性色采，增强其指导性意义，把税收计划的执行情况与依法治税情况结合起来考核；二是为了减少各地完成组织收入计划的弹性，增强依法治税的刚性，宜考虑全国按大区、各省按经济区域设置国税机构的选择，以利于减少地方政府及国税机关内部对组织收入工作的人为干扰，真正实现公平税负、平等竞争的宏观经济政策目标，促进国内统一市场的形成；三是充分预测信息技术和网络经济的发展对税收征管产生的积极影响，着手考虑在全国范围内按经济区域划分，建立若干个国税系统计算机信息处理中心，集中接受和处理纳税人的电子申报或邮寄申报数据，以利于实现对税源的监控，并可通过广域网，将有关信息及时反馈给各级国税机关。地方税务机关也可以在自愿的基础上，将地税信息处理系统与国税系统的计算机信息处理中心联网，以节约资源，实现信息共享。
(四)逐步改变现行分类管理办法，为小规模纳税人创造平等发展的条件
按照现行增值税制对纳税人实行分类管理的办法，小规模纳税人抱怨最多的问题，主要是与一般纳税人相比较税负不平衡，以及不得使用增值税专用发票对经营和发展产生的负面影响。对于上述问题，笔者认为，在市场经济条件下，所有纳税人不论其经营规模大小，均应在同等税负水平下平等竞争，不宜为了管理的方便，使大量的小规模纳税人的竞争能力受到局限。具体建议是，在一般纳税人普遍采用增值税专用发票防伪税控系统后，小规模纳税人只要是符合法人条件，且财务制度和会计核算健全，能准确提供纳税资料，并依法经营、照章纳税的，可允许其转为一般纳税人，并可申请安装使用防伪税控系统。但是，对财务会计核算不健全，不能准确提供纳税资料的小规模纳税人，仍应维持现行增值税制对小规模纳税人的管理办法，以鼓励纳税人建帐建制，如实申报纳税。