擅自通过财政返还税收之风何以盛行

iuyong

由于我国经历过40多年的计划经济，目前市场机制还不够完备，很多时候，政府官员还习惯于用行政手段干预市场，左右经济生活，这是产生擅自通过财政返还税收以及由此引发的一系列弊端的基本原因。

    财政体制不完善为返还税收留下了巨大空间
    我国现行财政制度有一个十分显著的特点，就是预算外财政收入十分庞大，政府拥有过大的权力，为擅自通过财政返还税收留下了很大的操作空间。

    我国税收收入占预算内财政收入的比重，2000年已达到93％，并不算低。而同年我国各级政府的各种行政事业收费及各类政府基金，即预算外财政收入高达4000亿元，接近预算内财政收入的30％，税收收入仅占预算内外财政收入总额的65％，这样的税费配比结构在国际上十分罕见。我国现阶段市场化程度不高，政府宏观调控任务十分繁重，这种税费配比结构非常不合理，更是与党的十六大提出的充分发挥税收宏观调控作用的要求相背离。在这样离奇的税费配比结构下，虽然通过财政返还了部分税收，但对政府可用财力并未产生严重影响，因此具有很大操作空间。

    税制要素配置过于中性化造成税收宏观调控与保证财政收入之间的矛盾

    西方国家实施的是单主体税制，推崇流转税（即增值税）的中性化，坚持以主体税种（即所得税）实现调控功能。他们那里市场机制完善，结构调控任务较轻，流转税的中性化与所得税的非中性化相得益彰，在问题少的情况下较好地实现了税收的重点宏观调控任务。有专家认为，我国税制号称双主体，实际上只有流转税才称得上是主体税种，而流转税应当，实际上也具有中性化。2001年我国流转税收入占税收总收入59．7％，企业所得税占13．8％，个人所得税占6．5％，并且两个所得税也存在中性化的倾向。这就造成了我国税制整体上的中性化，导致税收宏观调控功能的弱化和短缺。为满足宏观调控需要，国家就不得不采用行政手段，频繁出台诸如税收减免等政策措施。如此一来，必然降低了税收政策的规范性、稳定性和透明度，增加了税收调控的成本，从而导致了实施税收调控与保证财政收入之间出现不应有的矛盾。

    现行财政制度的公共化程度不高
    实事求是地说，我国现行财政制度的公共化程度还很低。在世界历史上，英国率先提出建立了公共财政制度，当今西方国家，政府的一切开支都必须得到议会批准，受议会监督。这种经批准并被监督的预算，已不再是一个总的预算规模，而是经过严格细化的预算，即规定了具体用途。我国许多地方，擅自通过财政返还税收的“优惠政策”不经同级人大审议批准，完全由政府自行制定，自由执行。政府向人大报告财政预决算时也基本上只是一个总“盘子”，既使分项，也只粗略地分到教科文卫、基本建设投资、社会公共福利等，决不会列出返还税收一项。因此，人大对财政预算的决定权和监督职能往往流于形式，充其量也仅是粗放型的。而作为公共财政起源和基点的税收，在我国还远未实现公共化。我国现行税制中，涉税法律为数很少，绝大多数为政府制定的行政法规，而行政法规从本质上讲并未真正体现社会公众控制税收的决定权。税收尚未公共化，自然很难建立起真正意义上的公共财政制度。财政制度公共化程度不高，政府可以随意擅自通过财政返还税收就不难理解了。

    “政绩”压力使然
    在我们现行干部考评机制中和一些上级领导人的思想中，往往把“发展就是硬道理”片面地“数字化”，只看形式而不注重内容。“干部造数字，数字出干部”，必然给地方政府和官员造成“政绩”压力。为了显示“政绩”，追求高指标，大做财政收入的“盘子”，指令自己掌控中的“公有企业”多缴税，甚至由财政出钱让其缴税。有税务部门在对某国有房地产企业进行税务检查时发现，该企业实际缴纳的营业税竟大于其销售商品房和其他业务收入应缴纳的营业税，并且不是补缴以前的缴税。企业坦陈：这是政府指令让多缴的。检查人员叹道：“这都是收入任务惹的祸。”对掌控不了的企业诱之以利，通过财政将部分甚至全部税收返还给企业。如此一来，“盘子”越做越大，无奈之下，只有靠返还来实现财政收入的增长，用表面数字向上级和人大交待，就成为迫不得已的选择了。