城建税：应改变“附征”性质

冰谷火焰

为扩大和稳定城市维护建设资金来源，1985年，国务院发布《城市维护建设税暂行条例》（以下简称《城建税条例》），将原来的“城市维护和建设资金”等进行归纳，确定为城市维护建设税（以下简称“城建税”）。城建税按纳税人实际缴纳的增值税（产品税）、营业税、消费税（以下简称“三税”）税额的一定比率征收，是“三税”的附征税种。除铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的城建税为中央收入外，其余为地方固定收入。近20年来，城建税在筹集城市维护建设资金方面发挥了很大的作用。但随着市场经济体制的建立和完善，分税制财政管理体制的施行，城建税暴露出越来越多的问题。

    一、目前城建税存在的主要问题（一）税收法规与税收实务脱节，操作性差《城建税条例》规定，城建税以纳税人实际缴纳的“三税”税额为计税依据，与“三税”同时缴纳。但在税收实务中的税款申报和征收环节，均有与《城建税条例》规定脱节的情况。

    在申报环节，纳税人以1个月的经营情况为依据，于次月10日内申报缴纳“三税”。并且纳税人出于按月结算成本损益的需要，在申报“三税”的同时计算申报城建税，而不会在月后缴纳“三税”之后再申报城建税。按照规定，由于此时“三税”尚未缴纳，城建税申报缺乏计税依据，是不合法的。但是实际上税务机关一直接受着这样的申报。

    在征收环节，则有纳税人拖欠或者经审批缓缴“三税”而先行缴纳城建税的情况。原因是城建税税额较小，企业资金容易解决。在这种情况下，地税部门大多不会拒绝征收。这就形成了未征收作为城建税依据的“三税”，而先征收了城建税的现象。这种征管程序上的倒错，容易造成差错，并且与《城建税条例》的规定明显不符，影响了税收法规的严肃性。

    （二）一税系于国地两家税务机构，征管难度大城建税由地税部门征收，而“三税”中的增值税、消费税和营业税分别由国税和地税部门征收。增、消两税的减、免、缓情况及计算、申报、缴纳情况，地税部门难以及时掌握；而对于上述税收的稽查工作，地税部门更是无法企及的。目前，国地税计算机尚未联网，信息不能共享，地税部门征管难度大。由于地税部门无法对城建税进行全方位的征管，很大程度上依赖于国税部门的征管结果，不但容易造成多征、少征和不能及时征收等问题，也势必加大税收成本。

    （三）计税依据设计不尽合理，导致受益与负担相脱节现行的城建税存在着收益与负担脱节的情况，主要体现在三个方面：第一，城建税以实际缴纳的“三税”税额为计税依据，由于“三税”之间存在着税率差异，使得享用相同城建设施的纳税人，因行业不同，或者同一行业因生产产品、经营商品不同而城建税税负不同；第二，现行城建税随“三税”的征收、减免等而征管，导致一部分同样享受了城建设施的纳税人，由于减免“三税”而不负担或少负担城建税；第三，现行城建税根据纳税人所在行政区域不同分别确定税率：在市区的为7%；在县城、镇的为5％；不在市区、县城或镇的为1％。十几年来，随着社会经济的发展和改革，城乡区域不断发生变化，有的地方区域难以界定清楚，造成一些相邻的企业享用城建设施相同，但因适用税率不同而税负悬殊。

    （四）对外商投资企业和外国企业不征收，不符合WTO的国民待遇原则现行城建税只对内资企业征收，对外商投资企业和外国企业不征收。这样，一方面，使境内的外资企业享用了城建设施而不负担城建税，不能体现受益与税收负担一致的原则，使地方政府为引进外资投入的大量城建资金得不到补偿；另一方面，内外资企业税负不均，不符合WTO的国民待遇原则。我国加入WTO已经3年多，应尽快统一内外资企业税负。

    （五）收入规模小，不能满足需要城建税以“三税”为依据计征，受流转税的制约较大，收入规模小且不稳定，对于撤乡建镇的地方来说，“三税”的1％的城建税资金无异于杯水车薪，不能满足城镇基础设施建设的需要。有的地方不得不另辟蹊径，多方筹集资金以应急需。尤其是近年来，随着我国城镇化建设迅速发展，城建资金短缺矛盾日显突出。

    二、改革城建税的建议现行城建税存在的问题，有些是该税种本身的缺陷所致，其中“附征”是主要因素；有些是随着改革的发展，原规定已经不符合当前经济形势的需要。无论何种原因，城建税的改革已是大势所趋，非常必要，笔者建议作如下调整：（一）设置独立税种城建税的诸多问题，主要是由城建税的“附征”引发的。不改变其作为“三税”的附征税种的基本属性，很难彻底改进与完善。因此，城建税改革的第一步，应该彻底改变受流转税制约的附征性质，设置为独立税种。这对稳定地筹集城建资金、促进经济社会发展将发挥更大的作用。

    （二）重新确定计税依据既然将城建税设置为独立税种，必然要另外确定计税依据。按照城建设施收益与税收负担相一致的原则，建议以纳税人的销售收入（营业收入）为依据。这样不但有利于公平税负，收入稳定，而且简单明了，便于征纳双方按规定操作，降低征管成本，提高征管水平。

    （三）调整纳税人的范围改革后的城建税应规定：在我国境内从事生产、经营活动并取得销售收入（营业收入）的单位和个人，包括外商投资企业和外国企业，均为城建税的纳税义务人。这样就可以对所有享用城乡公用设施的单位和个人实行普遍征收，不但可以筹集较多的城建资金，而且能体现受益负担相一致的公平税负原则，有利于税种的规范及内外税制的统一。

    （四）调整税率我国各地经济发展水平悬殊，对城建资金的需求及城建资金的税源水平均不一致。建议城建税实行“有幅度的比例税率”，允许各地根据不同的生产水平、收益水平，结合本地城建资金需求情况，采用不同的税率，在国家允许的范围内，适当调剂征收水平。