国外税费管理及借鉴

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文______张学诞
    ——关于收费的范围
    西方财政学在理论上将税界定在政府提供纯公共产品的领域，而将费界定在提供准公共产品的领域。准公共产品领域主要包括：反垄断的规制性收费、反欺诈的规范性收费、非赢利组织的补偿性收费、消除负外部效应的惩罚性收费、消除拥挤的准入性收费和发展公共物品生产的集资性收费。

    ——关于收费在政府收入中的比重
    收费在政府收入中的比重因国而异，因政府级次而异。一般来说，在市场经济国家中央政府的收入总额中，收费所占比重不高。1991年至1995年，中央政府通过收费筹集的收入占经常性收入的比重。韩国为12.1%，美国为8.1%，英国为8.3%，日本为15.4%，法国为6.8%，加拿大为11.4%（1997年为7.3%）。但是，收费在地方政府的收入中却占有较大份额。1988年，加拿大地方政府收费占其财政收入的19.6%（1997年为27.5%），美国占50%，韩国占52.7%（贾康主编《税费改革研究文集》经济科学出版社2000年版P233）。

    ——关于收费管理办法
    对收费的管理，虽然各国在具体做法上不尽一致，但总体上都能体现出管理上的规范性和严格性。

    依法设立收费项目。各国对收费项目管理的一个显著特点是，公共部门出台任何收费项目都要求有严格的法律依据，若要变动收费标准也要经过严格的法律或行政审议程序。立法层次一般集中在中央（或联邦）和省（或州）两级。如韩国政府收费实行议会或政府审议，分给管理体制。基金项目实行中央一级审批，并以法律形式批准设立。全国性及中央政府部门的收费项目，有的是国会通过法律明确规定的，有的是经中央政府批准后按法律程序设立的。地方收费项目由地方议会批准，但中央可以对地方公共事业收费的标准进行干预和限制。

    实行听证协商制度。为避免向缴费人收取不合理费用，并取得缴费人的理解和支持，有些国家（如加拿大）在收费项目设立过程中，政府与服务对象进行有效的磋商，以确保缴费人在收费政策制定中具有实际的发言权。为此，政府必须做到：一是在设立新的收费项目或修订收费标准之前，必须采取适当的方式通知缴费人，向受影响的团体提供反馈意见的机制。包括向缴费人说明为什么要实施收费，收费的标准是如何控制的；与缴费人一起，对政府现有的相关收费以及收费设立的环境进行分析；对收费可能产生的正反两方面的影响进行评估。二是就可能出现的问题与各类有代表性的缴费的进行磋商并达成共识。三是设立答辩程序，阐明对缴费人提出意见和建议的吸收程度及其原因，有关部门未履行上述程序，或未经协商和达成一致意见的，不能实施收费。

    合理确定收费标准。收费标准是收费构成中的核心要素，其所反映的收费价值内容，既不同于市场价格所示的私人成本，也不同于税收所示的社会成本。发达国家对公共服务的收费管理十分严格，收费项目和标准的确定需要遵循一定的原则，并需要经过严格计算和公众讨论。其收费标准一般有两种：完全成本定价和边际成本定价。完全成本定价基于按需求量确定的平均成本来定价，其出发点是补偿成本耗费。但平均成本要高于边际成本，较高的价格排斥部分顾客，致使公共设施的能力不能充分利用，导致资源配置效率的低下。边际成本定价原则是最优资源配置所要求的，这一原则要求按低于市场成本的边际成本定价，由此发生的亏损部分由政府税收收入中给予补贴。

    与这两种定价方法相对应的收费办法有两种：高于平均成本收费和低于平均成本收费。高于平均成本收费一般适用于促进社会公平或降低公共资源和设施的拥挤程序等领域。由于收费与服务不对称，其高于成本部分的收费实际上具有税收的性质。因而各国采用较少。世界各国普遍的收费定价方式是按低于平均成本的边际成本收费。采用这一方式的主要原因有三：一是对部分纯粹公共商品，收取一定的费用有利减少浪费，其收费标准一般以满足居民最低消费水平的需要为限；二是对准公共产品提供补贴，鼓励其按边际成本定价，以刺激消费；三是对低收入者给予照顾。

    将收费收入纳入政府预算管理。各国普遍将各种收费收入统一纳入政府预算管理，但允许一些收费单位具有一定的自主支配权，不过，其收支情况要纳入政府监控范围。如韩国的政府预算由一般会计预算、特别会计预算和政府基金预算组成。一般会计预算反映政府行政管理支出，其收入主要来自税收；特别会计预算和政府基金预算主要反映公益性事业收费和基金的收入和支出，一般专款专用。

    启示和建议
    ——税费规范化必须结合整个财税体制改革和完善
    税费规范化问题必然涉及财税体制的各个方面。一是这一改革涉及中央与地方之间的财政分配关系的重新调整。因为相当大的收费和基金是地方政府开征的，若把其中一部分或大部分收费、基金改为税收，则这些税收收入归属哪一级政府，其征税权应如何划分，这必然引起中央与地方之间财政分配关系的变化，因而必须进行重新调整。二是这一改革涉及到中央政府与中央各部门之间的利益分配关系和管理方式的问题。因为中央一级政府的收费和基金主要是各部门的预算外资金的来源，将其中部分改为税收，势必要改变这项收入的管理办法，从而会带来中央财政与各政府部门之间的财力分配关系的调整。三是这一改革也涉及到我国税制的改革和调整问题。为此，应将税费改革作为深化财税体制改革的系统工程，进行统筹规划，目的在于把短期的改革与中长期改革结合起来。

    ——税费规范化必须与规范政府收支机制和转换政府职能相结合

    我国的收费膨胀，与政府收支机制不规范、政府职能不规范有着深刻的关系。在研究税费规范问题时，必须坚持以下两点：一是与规范政府收支机制相结合。必须深入分析收费膨胀与政府收支机制不规范的深层联系，通过规范政府收支机制，为治理收费膨胀创造良好的制度环境。二是与转换政府职能相结合。通过政府职能转换，规范政府行为，斩断政府与企业间的脐带，使政府收费行为受到制约。

    ——合理控制收费规模
    无论是发达国家还是发展中国家，政府收费收入占GDP的比重和收费相当于税收的比重一般都比较低，大多数国家分别在3%和20%以内。1998年我国行政事业性收费收入（含政府性基金）占GDP的比重为5.7%，收费收入相当于税收的比重为51.8%（财政部综合司 《世界一些国家税费管理的有关情况》1999年8月2日）。与国际相比，明显过高，税费关系不尽合理。因此，必须加快税费改革步伐。将具有税收特征的收费尽可能用税收取代，减少收费项目，压缩收费规模，理顺税费关系。

    ——加强对收费管理的法制化建设
    从我国政府收费管理情况来看，中央审批的收费大部分有法律、法规依据，省级批准的收费法律、法规依据不足，而省以下的收费则大多为乱收费项目。造成这种状况的原因是多方面的，其根本原因是缺乏统一的收费管理法律、法规，以及规范的收费管理程序。对于什么情况可以申请收费、如何申请收费、申请收费的程序等，均没有统一的规定，不利于依法行政。同时，由于有关部门和单位在申请设立收费项目之前，大多不征求被收费对象的意见，前期论证工作做得不够，在一定程度上影响了收费政策的实施效果，加大了政策实施风险。因此，当务之急应当加快收费管理的制度化和法制化建设，使各级政府实施收费管理能够做到有法可依，有章可循。

    ——加强对收费的管理
    严格收费项目的审批管理，强化开征费用项目的法律依据。目前规定行政事业性收费审批权集中在中央和省两级，基金的审批权在中央，但执行结果并不理想，越权审批现象严重，同时，对越权审批缺乏必要的监督检查和处罚措施。由于收费项目一步过渡到依法设定还有困难，因此，必须严格收费项目的行政审批权限。必须严格实行基金由财政部审批，重要的报国务院审批；行政事业性收费审批权集中在中央和省两级，分别由财政部会同其他有关部门审批，重要的报国务院批准。同时，在基金、收费审批管理中，要正确处理好中央与地方的关系，对省级批准设立的收费项目和制定的收费标准，中央政府应有最终否决权，对其不合理的收取范围、标准有权进行调整。

    逐步将收费、基金纳入预算管理。从国际惯例来看，政府性收费一般都有纳入预算管理。我国行政性收费、基金除一部分纳入预算管理外，还有相当一部分作为预算外资金，有的实行财政专户管理，有的则脱离财政管理，仍在体外循环。这显然不利于加强管理。因此，从长远来看，为了规范政府分配秩序，强化政府分配职能，应逐步将各种收费、基金纳入预算管理体制。暂时纳入预算管理的，也应纳入财政专户管理，由政府调节控制，实行预算内外资金结合使用，提高财政性资金使用效益。

    科学、合理地确定收费标准。世界各国普遍采用的收费标准是按低于平均成本的边际成本收费。这一方法值得我们在制定收费标准时加以借鉴和运用。

    ——建立健全有关收费监督机制
    我国现行收费监督机制不健全、不完善，往往是举报一起查处一起，有关部门开展的收费检查在一定程序上流于形式。为了解决这一问题，应当建立多层次的收费监督机制。一是建立社会监督机制。包括有关部门和单位在实施收费之前，通过新闻媒体向社会公布收费项目和标准，接受被收费对象的监督；由各级财政、物价部门编制本级政府收费项目和标准目录后向社会公布，凡未列入目录的，被收费对象有权拒付。二是健全财政监督机制。各级财政部门应会同有关部门在对收费进行日常检查的基础上，对收费收支开展年度专项检查，坚决查处乱收费行为。三是建立人大监督机制。政府每年向人大提交的财政预算和决算报告中，应包括收费收支内容。四是建立审计监督机制。各级审计部门对经人大批准后的收费收支执行情况实行再监督。