加快建立和完善鼓励自主创新的财税政策

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作者：翟继光
提高自主创新能力是党和国家所确立的“十一五”时期引导我国经济发展的基本指导方针，这是加快转变经济增长方式、推动产业结构优化升级、增强我国综合国力和竞争力的迫切需要，也是在激烈的国际竞争中从根本上保障国家经济安全的迫切需要。
世界各国均非常重视运用财税政策来提高本国的自主创新能力，特别是那些世界公认的创新型国家（目前有20个左右，如美国、日本、芬兰、韩国等）更是如此。例如，美国里根政府1986年实施的税制改革，其基本指导思想就是保持美国技术创新在世界上的领先地位以及进一步增强美国企业在国际上的竞争力。我国自20世纪90年代初就开始初步建立提高自主创新能力的财税政策，但总体来讲，比较零散，没有形成体系，政策手段比较单一，真正发挥实效的并不多。我国迫切需要在“十一五”期间加快建立和完善提高自主创新能力的财税政策。
财政资金支持是各国提高自主创新能力财税政策的首要内容。例如，美国比较落实的肯塔基州在1999年通过了《肯塔基创新法》，设立了2000万美元的肯塔基研究开发凭证基金，帮助中小企业与大学合作开展研究项目，设立了100万美元的肯塔基农村创新基金，支持农村小企业与大学进行科研合作，设立了2000万美元的肯塔基商业化基金，为大学开发的具有市场前景的技术项目提供启动资金。法国政府设立了总额达7亿法郎的“国家启动资金”，资助生物技术、电讯和多媒体领域的高新技术企业。目前我国已经建立了科技型中小企业技术创新基金、农业科技成果转化基金等有利于提高自主创新能力的基金。但从总体来看，我国基金数量较少、条件限制较多、支持力度不大、缺少针对高校等科研单位的科研成果转化的基金支持，对于长久的人才发展战略的财政投资不足。将来，我国应当加快建立更多的鼓励提高自主创新能力的中央政府基金、地方政府基金和民间基金，进一步增加在科教领域的财政投入，促进科技进步和劳动力素质的提高。逐步建立稳定增长的财政科技投入机制，优化财政科技投入结构。贯彻落实人才强国战略，重点支持普及义务教育，大力支持发展职业教育，提高高等教育质量。
企业所得税政策是各国提高自主创新能力财政政策的核心内容，几乎是各国所必备的财税政策。例如，日本为了奖励法人的技术开发和一定的设备投资，允许将实验研究费的一部分及一定设备的取得费用的一部分，从法人税额中扣除。美国自20世纪80年代就对企业和科研机构采取了税收减免、加速固定资产折旧、增加税前费用扣除等一系列优惠措施。韩国专门制定了《技术开发促进法》，其中规定了大量的财税支持政策。比较有代表性的包括技术开发准备金制度、研究试验用设备投资和新技术企业化的资产投资享受税前扣除、加速折旧制度、技术转让收入减免税制度以及技术开发先导物品进入市场初级阶段的减免特别消费税制度等。我国虽然也采取了诸如税收减免的财政政策来支持科技创新，但与国外相比，存在手段单一、企业实际得到的支持力度较小等缺陷。国外在采取税收减免等税率优惠和税额优惠政策的同时重点采取加速折旧、税前列支、费用扣除、投资抵免、提取准备金等税基优惠政策，这种方式适应科技创新型企业前期投资多、利润少的特点，能够确保企业真正享受到这些优惠政策。我国目前主要采取减免税的税率优惠和税额优惠政策，这种政策在企业无利润或者利润少的情况下起不到应有的促进作用。我国今后应当进一步完善并合理使用税收抵扣、减免、加速折旧以及增加费用扣除等政策，鼓励企业加大研发、职工技术培训和设备更新改造的力度，同时，对使用落后工艺、设备及高污染、高消耗的企业实施限制或惩罚性税收政策。
提高自主创新能力的财税政策是一个系统，必须综合运用各种财税政策，单独一个政策往往起不到预想的效果。世界各国在主要采取财政资金支持以及企业所得税政策的同时，还兼顾采取了增值税、消费税、关税、风险投资鼓励、政府采购等其他财税政策。目前，我国的企业所得税、增值税、消费税、营业税、风险投资、政府采购、财务管理以及工资分配等制度还存在很多不利于提高自主创新能力的方面，例如，内外资企业所得税的不统一、生产型的增值税制度等，这些制度的存在大大降低了我国提高自主创新能力财税政策作用的发挥。将来，我国应该建立和完善财税政策的激励约束机制，增强企业自主创新的内在动力，在全国范围内实现增值税转型、统一各类企业税收制度、使名义税率和实际税负尽量接近，促进公平竞争；发挥财政资金的引导作用，鼓励企业加大科技创新投入，加大对科技型中小企业发展的支持，充分激发中小企业科技创新活力，拓展政府采购政策的扶持功能，支持国内具有自主知识产权的重要高新技术装备及产品的生产；完善企业财务和分配制度，营造有利于企业自主创新的制度环境，建立符合现代企业制度、有利于企业自主创新的财务管理制度体系，允许企业对有突出贡献的科技骨干实行股权激励等政策。
通过上述各种财税政策的综合运用，逐步建立稳定增长的财政科技投入机制，确保财政科技投入的增长幅度高于国家财政经常性收入的增长幅度，优化财政科技投入结构，合理配置科技资源，批判借鉴世界各国成功的支持科技创新的财税政策，争取尽快建立和完善提高自主创新能力的财税政策体系，为实施《国家中长期科学和技术发展规划纲要》和“十一五”科技发展规划提供强有力的财税政策支持。
（作者：翟继光，北京大学法学院博士研究生。zhaijiguang2008@sina.com）