浅议税收征管风险

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一、什么是税收征管风险
    税收征管风险主要是指在一定时期和一定条件下，由于税收征管各种结果发生的不确定性而导致征税主体(主要指税务机关)和纳税主体遭受损失的大小及这种损失发生可能性的大小。

    二、税收征管存在的风险
    (一)税收征管效率风险
    1.税收征收成本偏高。
    征收成本率是一定时期的征收成本占税收收入的比重。据统计，我国1996年税收征收成本率约为4.73%，1999年约为3.12%，目前这一比例已经达到5%～6%。而同期美国征税费用占税收总额的比例为0.58%，新加坡为0.95%，澳大利亚为1.07%，日本为1.13%，英国为1.76%。

    人均征税额是一定时期税收收入总量与税务人员之间的比例。据统计，至1998年底，我国号称百万税务大军，是日本的9倍，加拿大的20倍，美国的11倍，2002年美国税务从业人员的人均征税额是1 000万美元，而中国同期税务从业人员人均征税额仅为196万元人民币左右。

    纳税成本是指纳税人在履行其纳税义务时所支付的各种资源的价值。据于海峰对糖厂、油料公司、运输公司和某加工厂的调查，2000-2001年，仅纳税人直接与税务机关发生的纳税申报资料费、发票工本费、税务登记费、定购税务报刊资料费4项费用就占已缴税金的0.1%～O.74%；企业办税员的纳税成本率为0.95%～7.44%；防伪税控机等设备经费的纳税成本率约为0.56%～1.09%。税务代理费用、涉税公关费用和注册会计师查账报告支出费用也不在少数。

    2.纳税遵从度较低。
    把纳税遵从度纳入一国税收征管风险指标具有现实意义。我国纳税环境还有待改善，纳税人意识较弱，纳税遵从度有待提高。1998年整体税收征收率为55%左右(胡鞍钢，张尧庭)，1998年增值税征收率70%左右(刘新利，2000)，1999年“地上经济”的税收流失量大约占整个工商税收的60%，“地下经济”产生的税收则相当于工商税收的70%(马国强，1999)。纳税遵从度低的原因有多种，需要研究纳税人行为，有针对性地通过降低遵从成本、提高遵从者的社会地位、加强纳税服务、提供税收法律救济途径、增加惩罚的威慑力等方式来提高纳税遵从度。

    3.对通货膨胀重视不足。
    通货膨胀对我国税收征管的影响不容忽视。我国税法没有涉及通货膨胀条件下税收处理问题，连一般的指数化设计都没有体现，更没有根据征收时滞规定应纳税款评定期至实际缴纳日期的时间间隔等措施。通货膨胀的菜单成本。相对于其他通货膨胀影响因素微不足道，也造成征纳双方的效率损失。通货膨胀把财富重新洗牌和分配，引起投资、消费和出口的不确定性，需要会计师和其他财务专家分析对付通胀所引起的各种不确定性，这对我国税收征管具有挑战性。税收征管机构应采取相应税收征管措施应对通货膨胀，争取支付最小的税收成本。

    4.组织和人力资源存在风险。
    我国税收征管机构一般按行政体制设置，这种结构基本上是直线型和职能型结构，税收征管组织的设置与纳税人税收活动的轨迹不尽一致，税收征管组织注重内部管理效率，内部管理效应的外部化不足。且内部机构层级多，部门间条块分割、信息垄断、部门利益严重，成为征管质量和效益提高的阻滞。我国税收征管机构的人力资源建设步伐较其他部门要快，但目前征管队伍的整体素质还不高，征管宏观决策能力和微观管理水平均有待进一步提高。

    5.信息化风险。
    税收征管信息化是税收征管改革的有力支撑，综合征管、增值税征管、出口退税等应用系统建设大大提高了税收监控能力，减轻了基层工作压力和负担。但是税收征管信息化在整个建设过程中缺乏统一的规划和指标体系，内部数据不能互联共享，与其他部门的信息交换与共享受阻滞。系统本身存在安全隐患，任何疏漏都有可能引发意想不到的税收损失，甚至引发系统性瘫痪等灾难性事故。电子商务加大了税款流失和税款转移的可能性，税收信息化失效会使国家利益遭受重大损失。

    6.纳税服务风险。
    目前的纳税服务还存在一些误区，如重服务形式轻服务实质，重服务硬件轻服务软件，重整体性服务轻个性化服务等，并且尚无规范的纳税服务标准，加上纳税服务本身具有很大的弹性空间，执法与服务界限还比较模糊，其隐含的税收风险应引起注意。

    (二)道德风险和逆向选择
    税收征管活动中不可避免地存在着道德风险和逆向选择问题，税收征管法律法规特别规定了税务工作人员不得进行徇私舞弊等损害纳税人利益的行为，但是也赋予了他们一定的自由裁量权。针对同一法规条文，还存在理解执行偏差问题，所以一些税收征管工作人员执法随意甚至违法腐败，如果被检举告发，主管机关往往以事出有因采取保护教育，缺乏与税收征管工作有机结合的治本措施。同时，由于信息不对称，税收管理机构提供的纳税服务通常是针对那些最可能造成税收风险的纳税人，即那些寻找税收政策和优惠最积极，通过种种途径能够享受到税收利益的纳税人，这些纳税人身上存在着突出的道德风险。而一些确实符合条件的纳税人，有可能出于“怕麻烦”。而消极对待优惠政策，如此下去，必将给国家、税收征管机构和应享受优惠的纳税人造成很大损失。

    (三)税收征管法律风险
    立法风险。由全国人大或其常委会制定的税法只有三部，其余均为国务院制定的行政法规及其主管部门_财政部或国家税务总局制定的规章等，法律层次较低，权威性差。且执行机关自己制定法规规章自己执行，必然导致税收立法程序简单、税收法律变换频繁、税收执法规范性较差等问题。税收立法的前瞻性也不够，在税收征管实践中难以操作，不能有效指导税收征管活动。诸多税收争议通过协商解决，尚未形成复议，而一些税务案件一旦诉诸法律就易造成税务机关败诉。

    执法风险。某些税务干部法律观念不强，执法意识淡薄，执法过程中超越职权、确认纳税主体不准、核定税收依据不足、执法粗糙、程序违法等问题比较突出，给税务行政诉讼案件埋下败诉的隐患。税收司法保障不到位，移送案件制度实施效果不佳。查处税务案件需要有一定的税务专业知识，公、检、法部门碍于自身的条件和各种客观情况，插手税务案件有困难，而税务系统又没有独立的司法体系，使一些应受到刑罚处罚的案件，仅仅以罚款告终，致使税务部门的执法刚性大打折扣。

    司法风险。我国税收法律救济途径还比较单一，第三方救济途径还很薄弱，并且第三方的公正性尚有争议。

    三、税收征管风险的防范与控制
    (一)改革现行税收制度与法律法规，完善税收征管体制和《税收征管法》

    在新一轮税制改革中，只有改革完善现行税收制度与法律法规，不断改进税收征管体制，完善《税收征管法》，才能使税收征管有法可依，高效规范。

    (二)在现有约束条件下实观征管创新
    进行户籍管理、分类管理、税收管理员制度和纳税评估，加强税源管理；逐步完善信息化建设，搞好纳税服务；注重绩效考核，确保征管质量；提高社会综合治税水平，优化税收环境。

    (三)税收征管风险控制的根本途径
    1.扁平组织。
    税收征管组织结构要围绕提高管理质量和效益的核心流程加以建立，缩短组织层级，打破部门分割和信息垄断，使组织更富有弹性。按税收征管业务流程设置组织机构和配置人力，适时应对经济发展和客户变化的需要。

    2.流程再造。
    税收征管流程再造以纳税人为导向，以提高税收征管质量和效益为目标，依托扁平柔性组织和信息技术，把绩效考核作为衡量再造成败的客观标准。纳税人导向型流程首先关注外部客户需要，流程、职能、组织结构都紧紧围绕客户展开，并以纳税人满意度作为流程和组织运行的使命和考量；其次，组织内部提供服务的参与者作为内部客户和相对意义上的客户，由流程设计和组织分工得到上一层提供的信息、决策、福利、培训等服务，充分发挥客户潜能，从而提高整个组织的效应。

    3.税收文化。
    一些效果卓著的机制、流程、征管方法在一些地方收效甚微甚至大相径庭，不应有差异的税收征管力度却产生迥然不同的税收征管结果，这都与不同的税收文化有关。只有通过税收文化这一种较高层次的科学管理模式，系统思考，树立共同愿景，引导、疏通、激励、诱发、凝聚、强化税收征管人员内心深处的积极向上因素，排斥、抵制、远离不良思想意识，才能形成强大的税收征管文化推动力。