分税制与地方财力的矛盾

水妹妹

1994年分税制改革主要是以实行增值税为核心的税制改革，扭转了“中央向地方要饭吃”的困难局面，但分税制只是做到向地方分税，但没有解决分权的问题，忽视了地方政府事权、财权、税权的建设。

1.税收法律法规缺乏稳定性和连续性。国际货币基金组织在一份考察报告中所说，“中国的立法传统习惯用比较抽象、广泛的词句，更象是制定宪法的风格，而不是写细，写具体”。税法作为和人民财产权直接相关的法律，其立法应主要由立法机关进行。按照税收法律主义的要求，税法一般由最高权利机关制定，税法的制定应当遵守刚性的原则，即构成税法的基本概念是明确的，不能有模棱两可的现象。从目前我国地方税收法律体系来看，由于缺乏《税收基本法》、《地方税法通则》等相关的权威性法律，不能从法律的高度对中央与地方的税收立法权与管理权、各级税务机关的职责、地方税税种开征及调节范围等重大问题进行科学、合理的界定，地方税税权乃至整个地方税收体系建设缺少法律依据和规范，给各级政府借法律的名义侵犯公民或经济效益和行为自由提供一条不受监督之路。目前，我国地方税法除了《农业税条例》和《个人所得税法》外由全国人大立法外，大部分由税收行政法规、行政规章构成，而且附有实施细则和大量的对税务机关的授权型规则，存在很多使具体征管难以操作的税法边缘概念和大量的具体解释，法律效率低，缺乏严密性和完整，使税制在一开始运行就陷入不可自拔的混乱状态。比如，比如1993年我国实现分税制财政管理体制时，个人所得税明确规定属地方税。而在 2001年12月31日国务院发布的《关于印发所得税收入分享改革方案的通知》又另外规定个人所得税实行中央和地方按比例分享。由于我国的地方税制附有大量的纳税扣除、抵免以及优惠税率等优惠规定，同时财税主管部门不断以通知、补充规定等形式颁布新的税式支出款项，各地区之间为吸引国内外资金，竞相越权制定减免税等税式支出政策，使税收过多使税收介入社会再生产过程。大量的税收优惠等于是给特定纳税人以隐性补助，损害了许多地方税种，使实际税基大大低于其潜在税基，导致非优惠的经济领域税负更高和更大的经济扭曲。比如一些不法业户钻我国对下岗失业人员优惠政策的规定空子，采取从亲戚、朋友处借或者从社会上一些下岗失业人员租借下岗失业再就业优惠证的方式，大量偷逃国家税收。

2.地方税收入划分不均衡，缺乏独立的地方主体税种。我国现行税法对税基的规定太过于注重中央财政利益。1994年实行的分税制规定，划归地方的税种占全部税种70%多，数量不少，但除了营业税较为稳定的税种外，留给地方的大多是税源分散、收入零星、征管难度大的小税种，缺乏税源充沛、税额较大的当家税种。而且税基不宽广，如城市维护建设税采取以“三税”（增值税、消费税、营业税）为计税依据的附征形式，税基不稳，收入规模过小，不能满足城镇维护建设的需要；房产税不包括个人自住房屋；私人财产的继承和赠与都不须向国家纳税等；特别是所得税分享改革后，所得税税源将越来越狭窄；即将开始的以生产型增值税转换为消费型增值税为主要内容的增值税改革，将会对构成地方税主要税基的建筑安装和交通运输两个行业造成很大冲击。从地方税收入划分范围来看，现行分税制带有“分税”与“包干”的双重性，未能跳出按企业经济性质和隶属关系划分收入的圈子。如营业税、城市维护建设税属地方税，同时又规定不包括铁道系统、各银行总行、保险公司缴纳的部分；印花税属地方预算固定收入，同时又规定不含证券交易印花税。如此税种交叉划分，造成税权、财权、事权模糊不清。这不仅与国际通行的分税制税种划分方式相背离，而且使各级政府的经济利益与所属企业密切相关，不利于通过分税制来转换政府职能，实现政企彻底分开的改革目标。另外，我国地方政府缺乏独立的地方主体税种，阻碍了分税制财政体制的真正确立。受我国经济水平和消费水平的制约，所得税仅发挥辅助税种的作用，而财产税未能与主体税种一并完成初步适应社会主义市场经济要求的跨越，我国难以实行以直接税为主的地方税制，名义上作为地方主体税种的营业税和所得税实际上具有共享税的性质，并不是真正意义上的地方主体税种。

3.税收管理权限过于集中。《国务院关于实行分税制财政管理的决定》就此明文规定：“中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央，以保证中央政令统一，维护全国统一市场和企业平等竞争”。目前除了已经停征的筵席税和屠宰税两个税种的管理权下放给地方，几乎所有的地方税税种的税法、条例及其实施细则都是由中央制订和颁发，地方税的其它税权如税收优惠政策和减免政策也完全集中在中央，地方不再拥有这一权限。这样一种过度集中型的税权管理模式很难符合我国各地复杂的经济情况和千差万别的税源状况，不利于地方政府事权与财权的统一，也不利于地方政府利用税收杠杆调控地方经济的正常健康发展。