实现事权与财权统一

水妹妹

1、合理界定地方政府职能。解决地方政府事权不合理的问题首先就是要解决政府职能合理设置的问题，这是合理设计政府财权和安排政府支出的大前提，也是财政改革的着眼点。中央政府的职能主要体现在维持经济稳定，促进收入分配和实现社会资源的有效配置。地方政府的职能主要是集中在实现地区性社会资源有效配置方面。具体说，要解决政府的职能“错位”问题，把地方实行政府职能的定位到为市场经济和社会发展提供“到位”的公共服务上来，把职能收缩到提供地方公共产品上来。从方向上说，地方政府应该退出一般竞争性领域，使其投资收缩在公共工程、基础设施、公益性投资项目上。在合理界定政府职能框架分工的基础之上，进而可逐步形成详细的事权明细单，并分清哪些事权由哪级政府独立承担，哪些事权由哪几级政府共同承担以及如何共同承担，并把各级政府的这种基本关系框架规范起来，按照政企分开、政事分开的要求，以法律来规范中央与地方的税收分配关系，形成对各级政府的法律约束。要按照公共产品的层次性来合理划分各级政府的支出责任和范围，中央直接负责的全国性公共产品和事项(如国防、外交等)，由中央财政负责；中央和地方共同承担的兼有全国性和地方性公共产品特征的事项(如跨地区大型基础设施、环境保护等)，由中央和地方财政共同承担，并按具体项目确定分担的比例；中央负有直接或间接责任，但由地方政府负责提供更为高效的事项(如基础教育、计划生育、公共卫生等)，主要应由中央财政通过转移支付把相应的财力提供给地方来完成；其他属于区域内部的地方性公共产品和服务，则由地方财政负责。

2、减少政府层级和财政层级。目前我国实行五级政府、五级财政，在世界上是最多层次的，世界上多数国家都采取三级政府、三级财政，划分税种比较容易，一般来说：个人所得税归中央政府，企业所得税和销售税归省政府（州），财产税归县级政府，而在我国要采取这样做法是不行的，只能采取分享的办法。当前来看，减少政府层级和财政层级。要实行乡财县管、县财省管，取消乡镇财政、强化市级财政、做大县级财政的工作思路。

3、完善财政转移支付制度，实现公共产品服务均等化。要完善中央对地方的财政转移支付，要改变以中央对地方的税收返还制度为主的财政转移支付制度，按照“因素法”科学地确立中央对各地的一般转移支付额，通过规范收支评估，分项目测算各地区标准化支出需要，同时考虑各地区收入能力，据此决定一般性转移支付数额，确保各地能够享有大致均衡的公共服务水平，保证各地区基本公共服务提供能力的大体一致，淡化并逐步调整地方政府的既得利益，逐步缩小辖区内地区间财力差距，确保从根本上缩小全国地区间差距，扭转财力过分向上集中的态势。要加大中央对地方的转移支付力度，而且要重点解决加大省对县财政转移支付制度。要加大一般性转移支付、压缩专项转移支付。要通过完善财政转移支付制度，加大中央对地方的转移支付力度，缓解地方政府特别是基层政府财政的困难。要在拨款比例、专门项目、各种补贴等方面，实行特殊的适合于不发达地区的中央向地方财政转移支付制度，使中央财政分配倾向于支持不发达地区的经济和社会发展上来。要降低财政支出中用于经济建设的比重，压缩越位的公共产品和非公共产品的支出，把更多的公共资源用到真正社会公共需要的领域来。要加大对对“三农”的财政转移支付制度力度，包括对农业税减免、对农民直接补贴、对农业基础设施建设和对农村社会事业发展的投入等，以保护贫弱者为重点，切实解决关系国计民生的突出问题，加大对贫困地区农村义务教育的支持，保证最低生活保障，逐步扩大公共服务的覆盖面，从而让全体人民都能分享到改革开放的成果，实现使人人都享有基本公共服务的目标，实现公共产品服务均等化。

4、强化预算管理，规范地方政府非税收入渠道。地方各级财政预算的统一，是政府行为规范化的前提条件。通过有效整顿和规范预算外、制度外、体制外的财力分配，对必须保留的收费、基金进行规范管理，实行收支两条线、收支都纳入政府财政预算监督管理的办法，有效遏止各种乱收费，规范地方政府收入渠道。1997年之后，我国对预算外资金的调整和管理逐步强化，成效显著，在基本实现预算内、预算外、“制度外”三块资金“三而二”后，预算内、外资金如何归并为“二而一”，也正在向水到渠成的状态靠近。要通过深化财政体制改革和预算管理改革，进一步规范预算外资金管理，加快推进费改税步伐，将一些具备税收特征的、合理的收费项目与征收的基金规范为税收形式，消费立税，把全部政府收入统统纳入预算管理，以规范的公共收入形式明确政府可分配资金规模。

5、积极探索建立地方政府发行债券制度。地方政府发行债券在市场比较发达的西方国家，是司空见怪的事，如美国的州和日本的府甚至县都能以自己的名义发行债券筹集资金。在我国，虽然理论界曾对地方政府可否发行债券进行过探讨，但现行预算法明确规定，不允许地方政府以自身名义发行债券筹资。可是，随着我国社会经济的全面发展，地方政府通过发行债券筹集建设资金成为客观需要，也具备了相应的经济条件。因此，地方公债的发行已经有了其存在的基础和条件。现在我国正处于由计划经济向市场经济的转型时期，正在努力建立和完善社会主义分税制体制，在一定程度上已经具备了发行地方公债的理论基础。我国地方公债的发行，能够减轻以至熨平经济周期的波动程度。当着经济不景气时，地方政府可以增大赤字以刺激经济回升，作为弥补财政赤字手段的公债就要增大年发行数额。相反，当着经济状况良好以至出现过热状态时，政府就要减少财政赤字以至安排财政盈余，此时公债年发行量就要相应减少，甚至可以运用财政盈余实现公债的净偿还。这样才能顺应赤字波动较大的特点，弥补着赤字而服务和配合着财政政策的运作，实现地方财政的间接宏观调控目的。