《新型农村社会养老保险基金会计核算暂行办法》解读

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主讲人：王淑杰

前言

党的十六大以来，中央多次强调要更多地关注农村，关心农民，支持农业，把农业、农村、农民问题作为全党工作的重中之重。十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》确定了2020年之前农村改革的若干重大任务，其中之一是统筹城乡基础设施建设和公共服务，全面提高财政保障农村公共事业水平，逐步建立城乡统一的公共服务制度，打破城乡二元体制。实现这项任务的关键措施就是：建立与城市社会保障制度有效衔接的农村社会保障体系。使广大农民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。目前，我国本着“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的原则，逐步建设覆盖全体农民的农村社会保障体系。新型农村合作医疗基本实现了覆盖全国农村居民，新型农村社会养老保险也在扩大试点范围，将在2020年实现全覆盖，各地也陆续出台了被征地农民的社会保障等系列政策，农民工参加城镇职工社会保险已经不是问题，并可以转移续接，还可以和新农保、新农合相衔接。“年轻入农保，夕阳无限好”，走进农村。

第一节   新农保概述
一、何谓“新农保”
新型农村社会养老保险，称为“新农保”，是继取消农业税、农业直补、新型农村合作医疗等政策之后的又一项重大惠农政策。采取个人缴费、集体补助和政府补贴相结合，其中中央财政将对地方进行补助，并且会直接补贴到农民头上。新型农村社会养老保险（称为“新农保”）新型农村社会养老保险之所以被称为新农保，是相对于以前各地开展的农村养老保险而言，过去的老农保主要是农民自己缴费，实际上是自我储蓄的模式，而新农保最大的特点是采取个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的模式，有三个筹资渠道。“特别是中央财政对地方进行补助，这个补助又是直接补贴到农民的头上。继取消农业税、农业直补、新型农村合作医疗等一系列惠农政策之后的又一项重大的惠农政策。”
此外，不同于老农保主要建立农民个人账户的模式，新农保借鉴了目前城镇职工统账结合的模式。新农保在支付结构上分两部分：基础养老金和个人账户养老金，基础养老金由国家财政全部保证支付，这意味着中国农民60岁以后都将享受到国家普惠式的养老金。不过即将启动的新农保仍处试点阶段，“新农保政策要通过试点完善之后逐步推开，并不是说从明天开始国和就可以领钱了。”根据规划，将于2020年前全部实现所有农民都享有新农保。
二、“新农保”“老农保”的区别
第一、筹资的结构不同。过去的老农保主要都是农民自己缴费，实际上是自我储蓄的模式。而新农保一个最大的区别就是个人缴费、集体补助和政府补贴相结合，是三个筹资渠道。特别是中央财政对地方进行补助，这个补助又是直接补贴到农民的头上。它是继取消农业税、农业直补、新型农村合作医疗等一系列惠农政策之后的又一项重大的惠农政策。第二、老农保主要是建立农民的账户，新农保在支付结构上的设计是两部分：一部分是基础养老金，一部分是个人账户的养老金。而基础养老金是由国家财政全部保证支付的。换句话说，就是中国农民60岁以后都将享受到国家普惠式的养老金。
建立新型农村社会养老保险制度的意义：建立新型农村社会养老保险制度，是加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系的重要组成部分，对确保农村居民基本生活，实现农民基本权利，推动农村减贫和逐步缩小城乡差距，维护农村社会稳定意义重大，推动社会和谐，同时对改善心理预期，促进消费，拉动内需也具有重要意义。
新型农村社会养老保险制度的基本原则，即“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。一是从农村实际出发，低水平起步，筹资和待遇标准要与经济发展及各方面承受力相适应；二是个人、集体、政府合理分担责任，权利与义务相适应；三是政府引导和农民自愿相结合，引导农民普遍参保；四是先行试点，逐步推开。新型农村社会养老保险制度采取社会统筹与个人账户相结合的基本模式和个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式。年满16周岁、不是在校学生、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民均可参加新型农村社会养老保险。年满60周岁、符合相关条件的参保农民可领取基本养老金。各地根据本地实际认真选择试点地区，制定切实可行的实施方案。各有关部门要加强统筹协调和监督管理。做好新型农村社会养老保险制度与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策的配套衔接工作。新型农村社会养老保险基金纳入同级财政社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，并建立公示和信息披露制度，加强社会监督。
怎样建立新型农村社会养老保险制根据《决定》精神，在建立新型农村社会养老保险制度过程中，应重点注意把握好以下几点：
第一、按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的方式建立筹资机制。社会养老保险制度作为一种保障老年居民享受社会养老待遇的保险制度，离不开资金的支撑。为确保新型农村社会养老保险制度能够有效运作和可持续发展，参加新型农村社会养老保险的农村居民应当在自愿的基础上缴纳一定的保费，当然缴纳保费的多少取决于当地所建立的新型农村社会养老保险制度保障程度的高低。在参保个人缴费的基础上，当地有条件的农村集体经济组织应当根据自身的经济实力，为参保农民缴纳一定比例的保费补助。而当地政府则应根据地方财政实力状况，为农民参加新型农村社会养老保险提供一定资金补贴。
从全国各地开展新型农村社会养老保险试点的情况看，无论是发达地区还是欠发达地区，地方政府的资金补贴发挥着重要作用。以江苏省苏州市为例，该市2003年就出台了《苏州市农村基本养老保险管理暂行办法》，在全国率先建立了低水平、广覆盖的新型农村社会养老保险制度。他们把从事农业生产（种植业、养殖业）为主的务农人员纳入了农村基本养老保险制度，对所有参保的务农人员，县级和镇级财政补贴50%左右，有的县（市）达到60%。在2003―2005年间，全市各级财政对务农人员的参保补贴额达到13.38亿元，且每年的补贴资金呈上升趋势。该市按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合方式建立的新型农村社会养老保险制度，不仅有效地解除了广大参保农民的后顾之忧，而且成为缩小城乡差别、加快城镇化的有效途径。
第二、在按照个人、集体、政府三方分担的基础上建立起农村社会养老保险基金后，应高度重视基金的保值增值问题，否则将面临较大的长期资金支付压力。有关部门应抓紧研究基金管理和投资政策，探索基金市场化的投资管理模式，制定相应的基金投资管理办法。还应研究不同地区做实个人账户的办法，研究社会保险个人账户基金市场化投资管理政策，以确保新型农村社会养老保险制度能够可持续发展。
第三、创造条件探索城乡养老保险制度有效衔接的办法。各地政府除了应通过缴费补贴、基金贴息、待遇调整补贴、老年人直补等多种方式引导和鼓励农民参加新型农村社会养老保险外，还应破除城乡分割体制，创造条件探索实现农村和城镇基本养老关系转移续接办法，逐步建立健全覆盖城乡居民的社会养老保险体系。
三、关于试点工作
根据党的十七大和十七届三中全会精神，国务院决定，从2009年起开展新型农村社会养老保险(以下简称新农保)试点。国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，研究部署开展新型农村社会养老保险试点，讨论并原则通过《横琴总体发展规划》，决定2009年在全国10%的县(市、区)开展新型农村社会养老保险试点。
（一）基本原则：新农保工作要高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系的要求，逐步解决农村居民老有所养问题。新农保试点的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。一是从农村实际出发，低水平起步，筹资标准和待遇标准要与经济发展及各方面承受能力相适应；二是个人(家庭)、集体、政府合理分担责任，权利与义务相对应；三是政府主导和农民自愿相结合，引导农村居民普遍参保；四是中央确定基本原则和主要政策，地方制订具体办法，对参保居民实行属地管理。
（二）任务目标：探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障农村居民老年基本生活。
（三）参保范围：年满16周岁(不含在校学生)、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，可以在户籍地自愿参加新农保。
（四）基金筹集：新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。1.个人缴费。参加新农保的农村居民应当按规定缴纳养老保险费。缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，地方可以根据实际情况增设缴费档次。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。国家依据农村居民人均纯收入增长等情况适时调整缴费档次。2.集体补助。有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定。鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助。3.政府补贴。政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元；对选择较高档次标准缴费的，可给予适当鼓励，具体标准和办法由省(区、市)人民政府确定。对农村重度残疾人等缴费困难群体，地方政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。
（五）建立个人账户：国家为每个新农保参保人建立终身记录的养老保险个人账户。个人缴费、集体补助及其他经济组织、社会公益组织、个人对参保人缴费的资助，地方政府对参保人的缴费补贴，全部记入个人账户。个人账户储存额目前每年参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息。
（六）养老金待遇：养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身。中央确定的基础养老金标准为每人每月55元。地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准，对于长期缴费的农村居民，可适当加发基础养老金，提高和加发部分的资金由地方政府支出。个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139(与现行城镇职工基本养老保险个人账户养老金计发系数相同)。参保人死亡，个人账户中的资金余额，除政府补贴外，可以依法继承；政府补贴余额用于继续支付其他参保人的养老金。
（七）养老金待遇领取条件：年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村有户籍的老年人，可以按月领取养老金。新农保制度实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费；距领取年龄不足15年的，应按年缴费，也允许补缴，累计缴费不超过15年；距领取年龄超过15年的，应按年缴费，累计缴费不少于15年。要引导中青年农民积极参保、长期缴费，长缴多得。具体办法由省(区、市)人民政府规定。
（八）待遇调整：国家根据经济发展和物价变动等情况，适时调整全国新农保基础养老金的最低标准。
（九）基金管理：建立健全新农保基金财务会计制度。新农保基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算，按有关规定实现保值增值。试点阶段，新农保基金暂实行县级管理，随着试点扩大和推开，逐步提高管理层次；有条件的地方也可直接实行省级管理。
（十）基金监督：各级人力资源社会保障部门要切实履行新农保基金的监管职责，制定完善新农保各项业务管理规章制度，规范业务程序，建立健全内控制度和基金稽核制度，对基金的筹集、上解、划拨、发放进行监控和定期检查，并定期披露新农保基金筹集和支付信息，做到公开透明，加强社会监督。财政、监察、审计部门按各自职责实施监督，严禁挤占挪用，确保基金安全。试点地区新农保经办机构和村民委员会每年在行政村范围内对村内参保人缴费和待遇领取资格进行公示，接受群众监督。
（十一）经办管理服务：开展新农保试点的地区，要认真记录农村居民参保缴费和领取待遇情况，建立参保档案，长期妥善保存；建立全国统一的新农保信息管理系统，纳入社会保障信息管理系统(“金保工程”)建设，并与其他公民信息管理系统实现信息资源共享；要大力推行社会保障卡，方便参保人持卡缴费、领取待遇和查询本人参保信息。试点地区要按照精简效能原则，整合现有农村社会服务资源，加强新农保经办能力建设，运用现代管理方式和政府购买服务方式，降低行政成本，提高工作效率。新农保工作经费纳入同级财政预算，不得从新农保基金中开支。
（十二）相关制度衔接：原来已开展以个人缴费为主、完全个人账户农村社会养老保险(以下称老农保)的地区，要在妥善处理老农保基金债权问题的基础上，做好与新农保制度衔接。在新农保试点地区，凡已参加了老农保、年满60周岁且已领取老农保养老金的参保人，可直接享受新农保基础养老金；对已参加老农保、未满60周岁且没有领取养老金的参保人，应将老农保个人账户资金并入新农保个人账户，按新农保的缴费标准继续缴费，待符合规定条件时享受相应待遇。新农保与城镇职工基本养老保险等其他养老保险制度的衔接办法，由人力资源社会保障部会同财政部制定。要妥善做好新农保制度与被征地农民社会保障、水库移民后期扶持政策、农村计划生育家庭奖励扶助政策、农村五保供养、社会优抚、农村最低生活保障制度等政策制度的配套衔接工作，具体办法由人力资源社会保障部、财政部会同有关部门研究制订。
（十三）加强组织领导：国务院成立新农保试点工作领导小组，研究制订相关政策并督促检查政策的落实情况，总结评估试点工作，协调解决试点工作中出现的问题。地方各级人民政府要充分认识开展新农保试点工作的重大意义，将其列入当地经济社会发展规划和年度目标管理考核体系，切实加强组织领导。各级人力资源社会保障部门要切实履行新农保工作行政主管部门的职责，会同有关部门做好新农保的统筹规划、政策制定、统一管理、综合协调等工作。试点地区也要成立试点工作领导小组，负责本地区试点工作。
（十四）制定具体办法和试点实施方案：省(区、市)人民政府要根据本指导意见，结合本地区实际情况，制定试点具体办法，并报国务院新农保试点工作领导小组备案；要在充分调研、多方论证、周密测算的基础上，提出切实可行的试点实施方案，按要求选择试点地区，报国务院新农保试点工作领导小组审定。试点县(市、区、旗)的试点实施方案由各省(区、市)人民政府批准后实施，并报国务院新农保试点工作领导小组备案。
（十五）做好舆论宣传工作：建立新农保制度是深入贯彻落实科学发展观、加快建设覆盖城乡居民社会保障体系的重大决策，是应对国际金融危机、扩大国内消费需求的重大举措，是逐步缩小城乡差距、改变城乡二元结构、推进基本公共服务均等化的重要基础性工程，是实现广大农村居民老有所养、促进家庭和谐、增加农民收入的重大惠民政策。各地区和有关部门要坚持正确的舆论导向，运用通俗易懂的宣传方式，加强对试点工作重要意义、基本原则和各项政策的宣传，使这项惠民政策深入人心，引导适龄农民积极参保。各地要注意研究试点过程中出现的新情况、新问题，积极探索和总结解决新问题的办法和经验，妥善处理改革、发展和稳定的关系。

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四、“农保”发展阶段
上世纪80年代之前没有农民养老保险，贫困农民才有社会救济。
1986年国家“七五计划”提出建立农保，当时开始有农民外出打工，收入有所增加，先在江浙一带的乡村试点，建立了养老基金。
1991年选择山东的五个县进行农村养老保险试点。1995年到1997年全国2 900个县中有2 123个县引进了此项制度，参保率为9.47%。
1998年国家整顿保险业，农村养老保险进入暂停整顿时期。
1999年国务院提出要在农村搞商业保险，但商业保险收费较高。
2002年中共十六大提出了“在有条件的地区探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”。（据新京报）
人保部:新农保不是纯粹福利补贴 农民要交费
核心提示：人保部副部长胡晓义9日上午表示，新农保的制度，既是有普惠性的制度安排，又不是一项纯粹的福利补贴，还是要广大农民来参保，来交费，来实现自己的老年保障。
五、关于先行试点，逐步推开
会议明确了新型农村社会养老保险制度的基本原则，即“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。
会议提出，要从农村实际出发，低水平起步，筹资和待遇标准要与经济发展及各方面承受力相适应。上述官员透露，今年年满60岁，符合相关条件的参保农民可领取的养老金底限初定为55元，财力好的地区可以增加，北京已经达到了280元。
会议还表示，个人、集体、政府合理分担责任，权利与义务相适应；政府引导和农民自愿相结合，引导农民普遍参保；这个制度将先行试点，逐步推开。
新型农村养老保险制度首先是一个克服老年贫困的制度，政府发放的基础养老金数额是非常低的，但这已经是很大的进步。这个制度同时也为农民建立个人账户，通过长期积累后这部分钱也能发挥养老作用。
按照十七大所提出的“2020年之前要基本建立覆盖城乡居民的社会保障制度”，新型农村养老保险制度的时间表已经非常紧张。在先期试点中，北京仅仅用了一年时间就实现了全覆盖，说明这是非常受农民欢迎的制度，只要财政补贴到位，也许在未来三到五年之内就可能实现这个目标。

第二节  我国农村社会养老保险现状

我国农村社会养老保险是在上世纪80年代末开始试点的，1990年12月份党的十三届七中全会上通过的国民经济和社会发展的十年规划和八五计划中明确指出，“建立健全养老保险，逐步完善社会保障体系。在农村采取积极引导的方针，逐步建立不同形式的老年保障制度。”1991年，个人账户模式的农村社会养老保险试点工作在山东等地展开。1992年民政部颁布了《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》(简称《基本方案》)，确定了资金筹集坚持以“个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则，以县为基本单位开展农村社会养老保险的原则，保值增值主要是购买国家财政发行的高利率债券和存入银行，不直接用于投资。基金使用，必须兼顾当前利益和长远利益，国家利益和地方利益，同时要建立监督保障机制等规定。1998年国务院决定农村社会保险业务管理由民政部移交到新成立的劳动与社会保障部。由于各种因素的影响，1999年开始农村社会养老保险参保人数开始减少、基金运行难度加大，农村社会养老保险进入衰退阶段。
根据2006年中国官方统计资料显示，到2006年末全国参加农村养老保险人数为5 374万人全年共有355万人领取养老金，全年共支付养老金30亿元，年末结存基金354亿元。社会养老保险制度是在家庭规模逐渐缩小的情况下，我国政府为保障农民晚年权益制定的政策，基本运作方式是由县成立农村社会养老保险管理中心，为非盈利性事业单位，经办农村社会养老保险具体业务、管理养老保险基金;为农民设立养老保险账户;其特征是以农民自我缴费为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持，不增加国家的财政负担，反映的是农民权利和义务对等关系，农村社会养老保险采取储蓄积累式的运作方式，农民缴纳保险费的实质是当前收入的延期消费。
目前，我国60岁人口中靠养老金生活的老年人主要分布在城镇地区。从1997年至2006年近10年的人口规模来看，尽管市镇人口有所增长(从1997年的3.94亿人增长至2006年的5.77亿人)，乡村人口有所下降(从8.42亿人减少至7.37亿人)，但是农村人口仍然占较大比重。截止2006年底，我国人口总数己经达到13.14亿人，其中市镇人口为5.77亿人，占比43.90%;乡村人口7.37亿人，占比56.10%。作为占总人口近56%的农村居民，因其经济发展水平和收入增长速度存在地域性不均衡、养老观念落后、参保意识淡薄等原因，造成其养老方式仍以家庭养老为主，至今仍是全国养老保险最薄弱的领域。据有关部门统计，中国农村家庭养老约占整个养老保障的92%，计划生育政策使家庭呈小型化的趋势，传统的以家庭为主的养老方式面临严峻的挑战，同时，由于农村地区贫富差距拉大，例如2005年，农村居民家庭人均纯收入最高的上海(8 342元)与最低的贵州(1 877元)相差4.44倍;而在 1978年两者的差距是 1.9倍(290元/98.40元)。受经济条件的影响，贫困地区农民在尚未解决温饱的情况下无力投保，发达农村地区的参加者也大多是较为富裕的农民，大多数农民被排除在目标人群之外。《基本方案》规定资金筹集坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则。
由于国家不提供任何财政补贴，大多数集体无力或不愿对农村社会养老保险给予补助，绝大多数农民得不到任何补贴，大部分地方农民的养老保险费全部由个人缴纳，在这种资金筹集方式下的农村社会养老保险实际上是一种强制性储蓄或鼓励性储蓄。同时由于农村社会养老保险在各地实施的不统一，出现了混乱状况，有的地方将社会养老保险视为增加农民负担，农村养老保险工作几乎陷入停顿状态，各地参保人数下降，基金运作困难。在整顿保险业工作小组的讨论中，财政等部门的一些专家认为，农村社会养老保险实质是一种低水平的农民养老储蓄性积累，无法达到保障农民老年基本生活的目的。例如据新华网调查资料显示，不少到了领养老金年龄的农民，每月只能领到几角钱的养老金，黑龙江省目前全省领取养老金的农民中，领取标准每月只有几角钱的占25%，每月领取五六元的占50%以上，这远远达不到老有所养的保险宗旨。
以2002年党的十六大明确提出的“在有条件的地方探索建立农村社会养老保险制度”为标志，农村社会养老保险工作进入一个创新发展阶段。劳动和社会保障部在《关于做好当前农村养老保险工作的紧急通知》中，强调要重点解决农村社会养老保险机构设置、解决基层机构经费来源、保证农村社会保险基金的安全等。十六届二中全会提出了以统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放“五个统筹”为核心的科学发展观。自2004年开始，国家更加关注农业、农村和农民工作，政策向“三农”进行了倾斜，连续两年以党中央、国务院的名义下发了关于农村问题的第六、第七个一号文件，也逐步加大了免税、补贴等惠民政策。在这种大背景下，东部地区一些地方渐渐重新恢复了探索建立农村社会养老保险的努力。
伴随着中国农村社会保障制度建立的实践，学术界围绕改革农村社会养老保险制度等问题展开了热烈的讨论。2009年2月12日，国务院发展研究中心农村部综合研究室主任郭建军表示新型农村养老保险制度今年开始试点，最低发放标准不会低于1 800元/年的低保平均水平，而且随着财政收入的增长预期还会不断提高。针对2009年中央一号文件明确提出“抓紧制定指导性意见，建立个人缴费、集体补助、政府补贴的新型农村社会养老保险制度”，国务院发展研究中心农村部第二研究室主任秦中春认为对于明确财政究竟应当和可能拿出多少钱是一个公共选择问题，应当通过人民代表大会或相应的民主程序做出明确决策。常委会委员、中国社会保障研究中心主任郑功成表示，农民养老保险制度还在设计之中，目标是确保满足老年农民的基本生活保障需求，但政府分担责任的大小与分担方式、财务模式、监管与经办方式以及缴费与待遇标准等，还需进一步讨论并具体化。全国政协委员李成贵表示，建议给中西部65岁以上的农村老人，每人每月发放100元养老金。这位政协委员估算，需要补贴的农村老人约4 570万人，每人每月100元，一年不到600亿。“在中西部不发达地区建立这样一个养老制度，很迫切也很有必要。
总之，我国农村社会养老保险的现状表明，适合中国国情的农村社会养老保险制度的建立迫在眉睫，它对于深化农村改革，解除农民老年之忧、保障农民根本利益、落实计划生育基本国策、构建和谐社会、促进农村经济发展和社会稳定具有重大意义。

第三节  中国农村养老保险存在的主要问题及原因

一、农村养老保险存在的主要问题
尽管农村社会养老保险有必要建立，可是由于我国养老保险制度发展时间较短，同时受我国目前的社会经济发展水平限制，农村社会养老保险存在的诸多问题已引起许多学者的关注，主要表现在以下几个方面：
（一）普及率低，覆盖范围有限，区域发展严重不平衡。尽管上世纪九十年代以来，民政部门进行了农村养老保险的试点工作，但到目前为止，全国只有少数的农村地区较为广泛地开展了此项活动。己经筹集的农保资金主要集中在经济较发达的省市，多数地区难以为继。根据《中国劳动和社会保障统计年鉴（2003）》数据显示，东部、中西部参加农村养老保险的比例分别为62.5%和37.5%，呈明显的地域性差别，而且各地的社会保障内容也存在着很大的不同，我国发达地区已经建立比较完善的保障项目，保障水平较高，中西部连最基本的生活都难以保障，农村养老保险工作进展缓慢。而正是这部分经济落后地区及贫困目标人群急需要解决年老后的养老问题。另一方面，《基本方案》规定，农村社会养老保险在资金筹集上坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则，“十年规划及八五计划”中也指出“要积极引导”，这些说明了不可能强制要求农民参加农村社会养老保险。
（二）体制未理顺，基金管理存在漏洞。在全国1 905个农保试点县中，多数地方的农保机构还在民政部门，农保在省级已经移交而市县没有移交，“民政不管，参保的只有社保不接”的局面。农村的养老保险立法工作严重滞后，1992年1月民政部制定的《县级农村社会养老保险基本方案》。从我国的整个社会保障体系来看，还没有一部综合性社会保障法规，更没有具较强针对性的单项法规。由于缺乏相关法规的保障，我国现行的农村养老保险制度存在的一个严重弊端是怜理体制混乱，部门分工不明确，缺乏统一的设计和协调，影响了广大农民广泛参与养老保险的积极性。养老保险基金实行社会统筹以来，一直没有出台与之配套的财务制度。由于缺乏经济方面的专业人才和严格的制度，养老保险基金管理存在一些漏洞，财政、审计等监督部门针对执行中出现基金流失和浪费现象，因为没有相应的规章制度可循而无法处理，尤其是在中西部大多数省份，农保管理体制至今仍没有理顺，运作也存在着困难，处于进退两难的境地。
（三）养老保险基金保值增值压力大，投资渠道狭窄。《基本方案》规定，“基金以县为单位统一管理，主要以购买国家财政发行的高利率债券和存入银行实现保值增值。”近年来，金融机构银行存款利率已由1993年的12.06%下降到2009年的3.6%，发行的国债也存在同样利率下降的问题，农村社会养老保险基金收益性较低，增值和保值的目标难以得到保证。因此购买债券和存入银行会使农村社会养老保险基金增值能力较弱，加上通货膨胀影响，甚至出现资金缩水的情况。
（四）保障水平过低，保障权益无法兑现。目前，我国农村社会的保障水平远远低于城市。《基本方案》规定，农民交纳保险费时，可以根据自己的实际情况分2元、4元、6元、8元……20元等10个档次缴费，大多数地区农民投保时都选择了保费最低的2元/月的投保档次，预计交费后可每年领取120元左右，在不考虑通货膨胀等因素的情况下，这点钱也仍然难以对农民起到养老保障的作用。
既便如此在一些地方参加养老保险的农民到60岁后也不能领取到当初承诺的金额，只能领取到农保机构原来承兑养老金的一定比例，甚至有的地方只把原来的以5年期定期存款利率为例。其他存款利率同样大幅下调。缴费额退还给参保人，使投保人的利益受到极大地损害。我们的农村社会养老保险基金面临严重的支付危机，这就造成参保的人口越多，用于支付的资金缺口就越大的局面。
（五）基金的管理不够规范与完善。按照国际上通行的做法，社会保障基金应该遵循征缴、管理和使用三权分立的原则，从而保证养老保险基金的安全性。1998年以前农村社会养老保险基金的管理全部由民政部门一家负责，缺乏有效的监督和制约，而民政部门又直接受制于当地的政府。财政部于1993年下文明确规定，养老保险基金必须专款专用，不得挪作他用;国务院也发文规定任何部门、单位和个人都不得挪用社会保险基金。但不少地方政府和部门擅自挤占挪用保险基金现象时有发生。另外农村社会养老保险基金实行县级统筹，会造成基金管理工作机构分散，随着农村养老保险的发展，资金积累越来越多，分散的管理模式不仅增加了基金被挤占、挪用的风险，造成基金流失，而且难以形成规模效应，难以抵御通货膨胀的侵蚀，削弱了未来保障能力。
（六）机构管理费用入不敷出。按照《基本方案》的规定，农村社会养老保险管理机构的经费可以按所收取基金的3%来支取。但是按规定提取的管理费难以满足开展业务的需要。据有关统计数据显示，2000年全国农村社会养老保险管理机构的经费实际支出为6 958万元，当年提取管理费4 173万元，缺口为2 785万元。农村社会养老保险的管理机构的管理费应参照城镇企业职工养老保险基金的管理机构的管理费的来源渠道，消除因管理费用入不敷出以至挪用农村社会养老保险基金的现象。
尽管存在以上这些问题，但农村社会养老保险制度仍是一种符合我国社会主义初级阶段国情的解决农村老年经济保障的重要方式，应当在现有基础上，查找原因积极稳妥地解决农村社会养老保险存在的问题。
二、农村养老保险滞后的主要原因
农村社会养老保险已在我国开展了二十余年，可依然没有达到当初实行农村社会养老保险的设想。形成这种局面有多种原因，既有制度设计本身的，也有实际执行过程中出现的新问题。
（一）政府的责任缺失。政府的责任缺失包括制度规范责任的缺失、经济责任的缺失、监管责任的缺失。
首先政府仍在回避建立农村养老保险制度规范的责任。制度规范责任包括制度责任和规范责任。《中华人民共和国宪法》第四十五条、《中华人民共和国老年人权益保护法》第十条、《中华人民共和国人口与计划生育法》第二十四条、《中华人民共和国乡镇企业法》第十五条都对养老保险做出相关规定，是我国农村建立社会养老保险制度的法律依据。但是，自《基本方案》发布后，我国尚未有新的专门的法律规定。没有把它作为社会政策的一项重要组成部分来看待，没有把养老保险制度作为一项独立的制度来看待，而总是将其作为实现其它政治、经济目标的附属物。从现行的农村社会养老保险制度的基本思想来看，该制度为“坚持低标准起步，坚持个人缴纳资金为主、集体补助为辅的原则，坚持个人账户为主的储备积累的保险方法，坚持自愿参加与政策鼓励相结合的政策措施，坚持社会养老保险与家庭养老保障相结合的制度”。尽管从总体上看符合实际情况，但仔细观察其目标制度框架，可以发现，事实上体现的是农民自我保障，不给政府背包袱的原则。于是就产生两方面的问题。第一，与拥有城市户籍的居民相比较，农村社会养老保障把养老金的筹集全部留给农村的集体经济和农民个人承担。第二，这样的制度使得政府的责任在一定程度上脱离了农民自愿性交费，政府在筹资、资金拨付等方面尚未建立起相关的制度保证机制的前提下，可以拨款，也完全可以不拨。在缺乏法律依据的情况下，建立农村养老保险制度存在一定的困难，这是我国农村养老保险停滞的主要原因之一。
其次是经济责任的缺失。从农村社会养老保险资金的筹集来看，尽管筹资是由政府、集体和个人三者共同承担，但政府的财政责任依然应是此中的第一责任。但是现行的农村社会养老保险实际情况，政府一般只提供政策上的支持，并且对于农村集体承担一定的经济责任也没有进行硬性规定，由于我国实行家庭联产承包制后，多数地方农村集体经济基本解体，有的行政村甚至由于没有集体财政资源，因此集体予以补贴的政策在现实中难以执行。农村社保机构的运行经费是从保费收入中提取的，不为农村社保经办机构提供经费，间接地将政府应承担的责任转嫁于农民，是政府经济责任缺失的另一种表现。
最后是监管责任的缺失。监管责任指的是制度规范责任的落实。农村社会养老保险的各个环节都要做到有效的监督管理，从而提高整个养老保险制度的效用和价值。我国目前县级统筹的农村社会养老保险方式由于农保经办机构自主进行投资运营，而没有政策相对应的监管造成了政府监管责任的缺位，基金管理人违规操作，加上内控薄弱，导致养老金被挤占、挪用等现象时有发生，损害基金持有人的利益。

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（二）立法方面的因素。制定切实可行的法律法规是发展农村社会养老保险制度的基础。法律法规的制定可以使各个机构的责权利更加明确，从而保证制度内容的合理性和完备性。我国农村养老保险的立法从根本上处于非常落后的状态，相对于城镇养老保险，建立农村社会养老保险制度的压力较小，虽然农村社会养老保险已试点多年，但仍没有健全的法律法规，在我国现行的保障法规中，还没有农村社会养老的保障基本法，也缺少专门的保障项目的法规。现行的相关文件，大多都是出现问题的应急产物，没有从根本上解决问题。
（三）农民收入方面的因素。按照《基本方案》的规定，农村养老保险个人交纳要占一定比例，集体补助主要从乡镇企业利润和集体积累中支付，国家给予政策扶持，主要是通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支体现。农民个人的收入和农村社会养老保险的发展状况密切相关，虽然随着国家惠农政策的实施，特别是近几年国家免除农业税，直接粮食补贴，使农民的收入稳定增长，但由于农产品需求弹性小，农业收益水准逐步降低，再加上粮食流通体制改革，按保护价敞开收购余粮的政策没有全面落实等因素出现了农民收入增长缓慢的现象，同时由于农业生产资料的上涨、医疗费负担的加重、子女高等教育费用的巨额支出等，使得农民没有能力缴纳保险金，出现个人缴纳不足的情况。加上近年来多数农村集体经济难以拨出专款来补充农民养老保险，导致社会养老缺乏充足可靠的资金保障。
（四）二元社会结构的因素。中国经济具有典型的二元经济结构特征，即传统农业与工业并存，并且以户籍制度作为标志，人为的划分农村与城市。新中国成立后，我国在建设城镇社会保障制度的同时，对广大农村人口也实行了一定程度的社会保障。尽管这几年户籍制度变化很大，但两者的就业、就医、住房以及其它社会保障方面仍存在不同。二元经济社会结构决定其二元的社会养老保险制度，造成城市化受阻和农村贫困化等危害，使农民这类非雇佣的独立劳动者建立社会保障成为一个难题。
（五）传统观念阻碍的因素。我国是历史悠久的文明古国，家庭养老是中华民族传统的养老方式，受儒家“孝梯”思想文化的影响，敬老、爱老、养老的伦理观念牢固的生根于家庭。在长期的农业社会中，由于生成力水平低下，人口越多越能体现家庭成员间的互济，因此“养儿防老”的观念深入人心，形成中国社会历史中源远流长的家庭养老文化模式。我国农民由于受教育较少，并且中国数千年的“以孝为本”的伦理道德的经济功能就在于实现家庭的养老保障。“养儿防老”至今还是一种重要的养老保障形势，年轻一辈赡养年老家庭成员的养老方式在我国农村根深蒂固，并形成相应的道德规范，这在一定程度上阻碍了农村养老保险制度的推广和发展。
（六）农村养老保险基金运作不力。由于农村养老保险基金的管理制度限制，闲置资金只能用于购买国债和存放在银行，使其增值保值的渠道、空间和能力都受到制约。以2006年的农村养老保险数据为例，当年全国有355万人领取30亿元养老保险金，年末结存354亿元。这些历年结余的资金只能以银行存款等方式获得微不足道的收益，如果通过提升这些闲置资金的运作能力，将会大幅增加收益，在保值的同时以增值的方式对农村养老保险资金进行了补充。
第四节 新型农村社会养老保险基金会计核算暂行办法
为适应新型农村社会养老保险试点工作的需要，规范新型农村社会养老保险基金的会计核算，根据《中华人民共和国会计法》、《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点工作的指导意见》（国发〔2009〕32号）、《新型农村社会养老保险基金财务管理暂行办法》（财社〔2011〕16号）以及有关法律法规的规定，制定了《新型农村社会养老保险基金会计核算暂行办法》。2011年3月，为规范新型农村社会养老保险基金的会计核算，财政部发布了《新型农村社会养老保险基金会计核算暂行办法》。
办法适用于新农保经办机构经办的新农保基金。对通过参保农村居民个人缴费、集体补助、政府补贴等渠道筹集的，用于支付符合领取条件的农村居民养老金待遇等支出的专项资金进行会计核算、管理。办法明确要求将新农保基金作为独立的会计主体进行确认、计量和披露，并独立于经办机构的国有财产及其管理的其他财产，实行专款专用。
该核算办法是继2008年《新型农村合作医疗基金会计制度》后财政部发布了又一项针对农村民生问题的会计核算制度，有助于规范农村医疗基金、养老基金的管理和监督，对于健全农村社会保障体系，保障农村居民“病有所医、老有所养”具有重要的意义。
第一章  总则

第一条  为规范新型农村社会养老保险（以下简称新农保）基金的会计核算，根据《中华人民共和国会计法》、《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点工作的指导意见》（国发[2009]32号）以及有关法律法规的规定，制定本办法。
第二条  本办法适用于新农保经办机构（以下简称经办机构）经办的新农保基金。
本办法所称新农保基金，是指通过参保农村居民个人缴费、集体补助、政府补贴等渠道筹集的，用于支付符合领取条件的农村居民养老金待遇等支出的专项资金。
第三条  新农保基金应当作为独立的会计主体进行确认、计量和披露。新农保基金独立于经办机构的固定财产及其管理的其他资产，实行专款专用。
第四条  新农保基金的会计核算应当划分会计期间，分期结算账目和编制财务报表。会计期间的起讫日期采用公历日期。
第五条  新农保基金的会计核算采用收付实现制。
第六条  新农保基金的会计记账采用借贷记账法。
第七条  新农保基金的会计核算应当遵循以下基本原则：
（一）新农保基金的会计核算应当以实际发生的业务为依据，如实反映新农保基金的财务状况和收支情况等信息，保证会计信息真实可靠、内容完整。
（二）新农保基金的会计核算应当采用规定的会计政策，确保会计信息口径一致、相互可比。
（三）新农保基金的会计核算应当及时进行，不得提前或者延后。
第八条  新农保基金的会计凭证填制、会计账簿登记、会计档案管理以及内部会计监督与控制等相关会计基础工作，应当遵循《会计基础工作规范》、《会计档案管理办法》等规定。
第二章  会计科目及使用说明

第九条  经办机构应当按照本办法的规定设置和使用会计科目、编制会计凭证、登记会计账簿。对新农保基金进行会计核算。在不违反本办法的前提下，经办机构可以根据核算和管理工作需要对明细科目的设置作必要的补充。
本办法统一规定会计科目的编号，以便于编制会计凭证、登记账簿、查阅账目，实行会计信息化管理，不得随意打乱重编。
经办机构在编制会计凭证、登记会计账簿时，应当填列会计科目的名称，或者同时填列会计科目的名称和编号，不得只填列科目编号、不填列科目名称。
第十条  会计科目名称和编号
序号        编 号        会计科目名称
一、资产类
1        1001        库存现金
2        1002        收入户存款
3        1003        财政专户存款
4        1004        支出户存款
5        1101        暂付款
6        1201        债券投资
二、负债类
7        2001        暂收款
三、净资产类
8        3001        基金结余
四、收入类
9        4001        个人缴费收入
10        4002        集体补助收入
11        4003        政府补贴收入
12        4004        利息收入
13        4101        转移收入
14        4201        上级补助收入
15        4202        下级上解收入
16        4301        其他收入
五、支出类
17        5001        养老金待遇支出
18        5101        转移支出
19        5201        补助下级支出
20        5202        上解上级支出
21        5301        其他支出
第十一条  会计科目使用说明
1001  库存现金
一、本科目核算新农保基金的库存现金。
二、经办机构应当严格按照国家有关现金管理的规定收支现金。
三、库存现金的主要账务处理如下：
（一）收到现金，按照实际收到的金额，借记本科目，贷记“个人缴费收入”等科目。
将现金存入银行，按照实际存入的金额，借记“收入户存款”等科目，贷记本科目。
（二）从银行提取现金，按照实际提取的金额，借记本科目，贷记“支出户存款”科目。
支出现金，按照实际支出的金额，借记“养老保险待遇支出”等科目，贷记本科目。
四、本科目应当设置“现金日记账”，根据收付款凭证，按照业务发生顺序逐笔登记；每日终了，应当计算当日的现金收入合计数、现金支出合计数和结余数，并将结余数与实际库存数进行核对，做到账款相符。
五、本科目期末借方余额，反映新农保基金的库存现金。

1002  收入户存款
一、本科目核算新农保基金按规定存入收入户的款项。
二、经办机构应当严格按照新农保基金有关财务管理规定办理收入户相关业务。
收入户主要用于暂存个人缴费收入、集体补助收入、转移收入、上级补助收入、下级上解收入、该账户的利息收入以及其他收入等。收入户除向财政专户划转收入外，不得发生其他支付业务。
三、收入户存款的主要账务处理如下：
（一）收到现金形式的个人缴费收入、集体补助收入，按照实际收到的金额，借记“库存现金”科目，贷记“个人缴费收入”、“集体补助收入”科目。将现金形式的上述收入存入收入户，按照实际存入的金额，借记本科目，贷记“库存现金”科目。
收到直接缴存银行或银行转账形式的个人缴费收入、集体补助收入，按照实际收到的金额，借记本科目，贷记“个人缴费收入”、“集体补助收入”科目。
（二）收到参保对象跨统筹地区流动而划入的基金收入，按照实际收到的金额，借记本科目，贷记“转移收入”科目。
（三）收到上级补助收入、下级上解收入，按照实际收到的金额，借记本科目，贷记“上级补助收入”、“下级上解收入”科目。
（四）收到收入户存款利息，按照实际收到的利息金额，借记本科目，贷记“利息收入”科目。
（五）收到现金形式的社会组织和个人捐赠等其他收入，按照实际收到的金额，借记“库存现金”科目，贷记“其他收入”科目。将现金形式的上述收入存入收入户，按照实际存入的金额，借记本科目，贷记“库存现金”科目。
收到直接缴存银行或银行转账形式的社会组织和个人捐赠等其他收入，按照实际收到的金额，借记本科目，贷记“其他收入”科目。
四、本科目应当按照开户银行设置“收入户存款日记账”，根据收付款凭证，按照业务发生顺序逐笔登记；每日终了，应当结出余额。“收入户存款日记账”应当定期与“银行对账单”核对，至少每月核对一次。月度终了，收入户存款账面余额与银行对账单余额之间如有差额，必须逐笔查明原因进行处理，并按月编制“银行收入户存款余额调节表”，调节相符。

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1003  财政专户存款
一、本科目核算新农保基金按规定存入财政专户的款项。
二、经办机构应当严格按照新农保基金有关财务管理规定办理财政专户相关业务。
财政专户主要用于接收征收机构转入的基金收入；接收基金购买国家债券兑付的本息收入、该账户资金形成的利息收入以及支出户转入的利息收入等；根据经审定的用款申请，向支出户划拨基金；进行定期存款；购买国家债券；向上级或下级财政专户划拨基金。
三、财政专户存款的主要账务处理如下：
（一）按规定将收入户存款缴存财政专户，按照实际转入的金额，借记本科目，贷记“收入户存款”科目。
（二）收到政府补贴收入，按照实际收到的金额，借记本科目，贷记“政府补贴收入”科目。
（三）收到财政专户存款利息，按照实际收到的利息金额，借记本科目，贷记“利息收入”科目。
（四）按规定购买国家债券，按照实际支付的金额，借记“债券投资”科目，贷记本科目。
收到国家债券利息，按照实际收到的利息金额，借记本科目，贷记“利息收入”科目；到期收回国家债券本金，按照实际收回的本金金额，借记本科目，贷记“债券投资”科目。
（五）根据经审定的用款申请，从财政专户向支出户划拨基金，按照实际转出的金额，借记“支出户存款”科目，贷记本科目。
（六）按规定将支出户存款利息收入划拨到财政专户，按照实际转入的金额，借记本科目，贷记“支出户存款”科目。
（七）发生基金上缴业务
1．向上级上缴基金的，按规定将基金从本级财政专户划入本级支出户，按照实际转出的金额，借记“支出户存款”科目，贷记本科目；将基金从本级支出户上缴上级收入户，按照实际上缴的金额，借记“上解上级支出”科目，贷记“支出户存款”科目。
2．收取下级上缴基金的，按规定收到下级支出户上缴本级收入户的基金，按照实际收到的金额，借记“收入户存款”科目，贷记“下级上解收入”科目；将基金从本级收入户划拨本级财政专户，按照实际划拨的金额，借记本科目，贷记“收入户存款”科目。
（八）发生基金下拨业务
1．收到上级下拨基金的，按规定收到上级支出户下拨本级收入户的基金，按照实际收到的金额，借记“收入户存款”科目，贷记“上级补助收入”科目；将基金从本级收入户划拨本级财政专户，按照实际划拨的金额，借记本科目，贷记“收入户存款”科目。
2．向下级下拨基金的，按规定将基金从本级财政专户划入本级支出户，按照实际转出的金额，借记“支出户存款”科目，贷记本科目；将基金从本级支出户下拨下级收入户，按照实际下拨的金额，借记“补助下级支出”科目，贷记“支出户存款”科目。
四、本科目应当按照开户银行设置“财政专户存款日记账”，根据财政部门转来的财政专户缴拨凭证和加盖专用印章的原始凭证复印件，按照业务发生顺序逐笔登记；每日终了，应当结出余额。“财政专户存款日记账”应当定期与财政部门核对，至少每月核对一次。月度终了，财政专户存款账面余额与财政部门对账单余额之间如有差额，必须逐笔查明原因进行处理，并按月编制“财政专户存款余额调节表”调节相符。
五、经办机构可以根据实际情况设置“活期存款”、“定期存款”辅助账，分别登记财政专户活期存款、定期存款的期初余额、当期增加额、当期减少额以及期末余额。
六、本科目期末借方余额，反映财政专户存款余额。
1004  支出户存款
一、本科目核算新农保基金按规定存入支出户的款项。
二、经办机构应当严格按照新农保基金有关财务管理规定办理支出户相关业务。
支出户主要用于接收财政专户拨入的基金；支付基金支出款项；暂存该账户的利息收入；划拨该账户资金利息收入到财政专户。支出户除接收财政专户拨付的基金和该账户的利息收入外，不得发生其他收入业务。
三、支出户存款的主要账务处理如下：
（一）接收财政专户拨入的基金，按照实际转入的金额，借记本科目，贷记“财政专户存款”科目。
（二）收到支出户存款利息，按照实际收到的利息金额，借记本科目，贷记“利息收入”科目。划拨支出户利息到财政专户，按照实际转出的利息金额，借记“财政专户存款”科目，贷记本科目。
（三）按规定支付参保人养老保险待遇支出，按照实际支付的金额，借记“养老金待遇支出”科目，贷记本科目。
（四）支付因参保人跨统筹地区流动而转出的基金支出，按照实际转出的金额，借记“转移支出”科目，贷记本科目。
（五）发生上解上级支出、补助下级支出，按照实际转出的金额，借记“上解上级支出”、“补助下级支出”科目，贷记本科目。
（六）发生经财政部门核准开支的其他支出，按照实际支付的金额，借记“其他支出”科目，贷记本科目。
四、本科目应当按开户银行设置“支出户存款日记账”，根据收付款凭证，按照业务发生顺序逐笔登记；每日终了，应当结出余额。“支出户存款日记账”应当定期与“银行对账单”核对，至少每月核对一次。月度终了，支出户存款账面余额与银行对账单余额之间如有差额，必须逐笔查明原因进行处理，并按月编制“银行支出户存款余额调节表”，调节相符。
五、本科目期末借方余额，反映支出户存款余额。
1101  暂付款
一、本科目核算新农保基金业务活动中形成的各种暂付款项。
二、本科目应当按照暂付款种类和对方单位或个人进行明细核算。
三、暂付款的主要账务处理如下：
（一）发生暂付款项，按照实际支付的金额，借记本科目，贷记“库存现金”等科目。
（二）暂付款项应当定期清理，及时结清。
收回暂付款项，按照实际收回的金额，借记“库存现金”等科目，贷记本科目。
四、本科目期末借方余额，反映尚未结清的暂付款项。
1201  债券投资
一、本科目核算按规定用新农保基金购入的国家债券。
二、本科目应当按照国家债券的种类设置明细账，进行明细核算。
三、债券投资的主要账务处理如下：
（一）按规定购买国家债券，按照实际支付的金额，借记本科目，贷记“财政专户存款”科目。
（二）收到国家债券利息，按照实际收到的利息金额，借记“财政专户存款”科目，贷记“利息收入”科目；到期收回国家债券本金，按照实际收回的本金金额，借记“财政专户存款”科目，贷记本科目。
四、本科目期末借方余额，反映新农保基金持有的国家债券成本。
2001  暂收款
一、本科目核算新农保基金业务活动中形成的各种暂收款项。
二、本科目应当按照暂收款的种类和对方单位或个人进行明细核算。
三、暂收款的主要账务处理如下：
（一）发生暂收款项，按照实际收到的金额，借记“库存现金”等科目，贷记本科目。
（二）暂收款项应当定期清理，及时偿付。因债权人等特殊原因确实无法偿付的，经财政部门批准后作为基金的其他收入。
偿付或结清暂收款项，按照实际偿付或结清的金额，借记本科目，贷记“库存现金”等科目。确实无法偿付的暂收款项经批准转作其他收入，借记本科目，贷记“其他收入”科目。
四、本科目期末贷方余额，反映尚未偿付或结清的暂收款项。
3001  基金结余
一、本科目核算新农保基金全部收入扣除全部支出后的滚存结余。
二、基金结余的主要账务处理如下：
（一）期末，将各收入科目贷方余额转入本科目，借记“个人缴费收入”、“集体补助收入”、“政府补贴收入”、“利息收入”、“转移收入”、“上级补助收入”、“下级上解收入”、“其他收入”科目，贷记本科目。
（二）期末，将各支出科目借方余额转入本科目，借记本科目，贷记“养老金待遇支出”、“转移支出”、“补助下级支出”、“上解上级支出”、“其他支出”科目。
三、本科目期末贷方余额，反映历年积存的新农保基金结余。
4001  个人缴费收入
一、本科目核算参保农村居民按照规定的标准缴纳的新农保养老保险费收入。
二、个人缴费收入的主要账务处理如下：
（一）收到参保农村居民个人缴费，按照实际收到的金额，借记“收入户存款”等科目，贷记本科目。
（二）期末，将本科目贷方余额转入基金结余。按照本科目期末贷方余额，借记本科目，贷记基金结余科目。
三、期末结转后，本科目应无余额。

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4002  集体补助收入
一、本科目核算乡（镇）、村等集体经济组织对参保农村居民个人缴费给予的补助收入，以及其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供的资助收入。
二、集体补助收入的主要账务处理如下：
（一）收到集体补助或其他组织和个人资助资金，按照实际收到的金额，借记“收入户存款”等科目，贷记本科目。
（二）期末，将本科目贷方余额转入基金结余。按照本科目期末贷方余额，借记本科目，贷记“基金结余”科目。
三、期末结转后，本科目应无余额。
4003  政府补贴收入
一、本科目核算财政给予新农保基金的补贴收入。
二、本科目下按照“基础养老金补贴”、“个人缴费补贴”设置一级明细科目，并在一级明细科目下按照补贴资金来源设置“中央补贴”、“省级补贴”、“市级补贴”、“县级补贴”等二级明细科目，进行明细核算。
其中：“基础养老金补贴”一级明细科目，核算各级财政因按规定标准补助符合待遇领取条件参保人新农保基础养老金而给予基金的补贴收入。
“个人缴费补贴”一级明细科目，核算地方财政因按规定标准补助参保人个人缴费而给予基金的补贴收入。
三、政府补贴收入的主要账务处理如下：
（一）收到政府对基础养老金的补贴资金，按照实际收到的金额，借记“财政专户存款”科目，贷记本科目（基础养老金补贴）。
收到政府对个人缴费的补贴资金，按照实际收到的金额，借记“财政专户存款”科目，贷记本科目（个人缴费补贴）。
（二）期末，将本科目贷方余额转入基金结余。按照本科目期末贷方余额，借记本科目，贷记“基金结余”科目。
四、经办机构可以根据实际情况设置“困难群体代缴补贴”辅助账，登记地方政府为农场重度残疾人等缴费困难群体代缴的部分或全部最低标准的养老保险费。
五、期末结转后，本科目应无余额。
4004  利息收入
一、本科目核算用新农保基金购买国家债券、存入商业银行等存款类金融机构所取得的利息收入。
二、利息收入的主要账务处理如下：
（一）收到收入户存款利息，按照实际收到的利息金额，借记“收入户存款”科目，贷记本科目。
（二）收到财政专户存款利息，按照实际收到的利息金额，借记“财政专户存款”科目，贷记本科目。
（三）收到国家债券利息，按照实际收到的利息金额，借记“财政专户存款”科目，贷记本科目。
（四）收到支出户存款利息，按照实际收到的利息金额，借记“支出户存款”科目，贷记本科目。
（五）期末，将本科目贷方余额转入基金结余。借记本科目，贷记“基金结余”科目。
三、期末结转后，本科目应无余额。
4101  转移收入
一、本科目核算因参保对象跨统筹地区流动而划入的基金收入。
二、转移收入的主要账务处理如下：
（一）收到因参保对象跨统筹地区流动而划入的基金收入，按照实际收到的金额，借记“收入户存款”科目，贷记本科目。
（二）期末，将本科目贷方余额转入基金结余。按照本科目期末贷方余额，借记本科目，贷记“基金结余”科目。
三、期末结转后，本科目应无余额。
4201  上级补助收入
一、本科目核算本级经办机构收到的上级经办机构拨付的补助收入。
二、上级补助收入的主要账务处理如下：
（一）收到上级经办机构拨付的补助款项，按照实际收到的金额，借记“收入户存款”科目，贷记本科目。
（二）期末，将本科目贷方余额转入基金结余。按照本科目期末贷方余额，借记本科目，贷记“基金结余”科目。
三、期末结转后，本科目应无余额。
4202  下级上解收入
一、本科目核算本级经办机构收到的下级经办机构上解的基金收入。
二、下级上解收入的主要账务处理如下：
（一）收到下级经办机构上解的基金款项，按照实际收到的金额，借记“收入户存款”科目，贷记本科目。
（二）期末，将本科目贷方余额转入基金结余。按照本科目期末贷方余额，借记本科目，贷记“基金结余”科目。
三、期末结转后，本科目应无余额。
4301  其他收入
一、本科目核算社会组织和个人对新农保基金的捐赠以及其他经财政部门核准的基金收入。
二、其他收入的主要账务处理如下：
（一）收到社会组织和个人捐赠等其他收入，按照实际收到的金额，借记“收入户存款”科目，贷记本科目。
（二）期末，将本科目贷方余额转入基金结余。按照本科目期末贷方余额，借记本科目，贷记“基金结余”科目。
三、期末结转后，本科目应无余额。
5001  养老金待遇支出
一、本科目核算按规定支付给参保农村居民的养老保险待遇支出。
二、本科目下按照“基础养老金”、“个人账户养老金”设置一级明细科目，进行明细核算。
其中，“基础养老金”一级明细科目，核算按政府规定计发标准，并由各级财政为符合待遇领取条件的参保农村居民全额予以补助的养老金待遇。
“个人账户养老金”一级明细科目，核算参保农村居民达到养老保险待遇领取条件时，按照其个人账户全部储存额除以计发月数计算，支付给参保农村居民的养老金待遇，以及参保人死亡时一次性支付其合法继承人除政府补贴外的个人账户资金余额。
三、养老金待遇支出的主要账务处理如下：
（一）按规定定期结算养老金待遇支出，按照实际支付的金额，借记本科目，贷记“支出户存款”科目。
（二）期末，将本科目借方余额转入基金结余。按照本科目期末借方余额，借记“基金结余”科目，贷记本科目。
四、期末结转后，本科目应无余额。
5101  转移支出
一、本科目核算因参保农村居民跨统筹地区流动而转出的基金支出。
二、转移支出的主要账务处理如下：
（一）发生因参保农村居民跨统筹地区流动而转出的基金支出，按照实际转出的金额，借记本科目，贷记“支出户存款”科目。
（二）期末，将本科目借方余额转入基金结余。按照本科目期末借方余额，借记“基金结余”科目，贷记本科目。
三、期末结转后，本科目应无余额。
5201  补助下级支出
一、本科目核算本级经办机构拨付给下级经办机构的补助支出。
二、补助下级支出的主要账务处理如下：
（一）向下级经办机构拨付补助支出，按照实际支付的金额，借记本科目，贷记“支出户存款”科目。
（二）期末，将本科目借方余额转入基金结余。按照本科目期末借方余额，借记“基金结余”科目，贷记本科目。
三、期末结转后，本科目应无余额。
5202  上解上级支出
一、本科目核算本级经办机构上解上级经办机构的支出。
二、上解上级支出的主要账务处理如下：
（一）向上级经办机构上解支出，按照实际支付的金额，借记本科目，贷记“支出户存款”科目。
（二）期末，将本科目借方余额转入基金结余。按照本科目期末借方余额，借记“基金结余”科目，贷记本科目。
三、期末结转后，本科目应无余额。
5301  其他支出
一、本科目核算经财政部门核准开支的其他支出。
二、其他支出的主要账务处理如下：
（一）发生其他支出，按照实际支付的金额，借记本科目，贷记“支出户存款”等科目。
（二）期末，将本科目借方余额转入基金结余。按照本科目期末借方余额，借记“基金结余”科目，贷记本科目。
三、期末结转后，本科目应无余额。

第三章  财务报表及编制说明

第十二条  经办机构应当按照本办法的规定，编制新农保基金财务报表。
新农保基金财务报表包括资产负债表、收入支出表及附注。
新农保基金财务报表应当至少分为月度财务报表、年度财务报表，应当根据登记完整、核对无误的账簿记录和其他有关资料编制，做到数字真实、计算准确、手续完备、内容完整、编报及时。
第十三条  财务报表格式

编 号        财务报表名称        编制期
会农保01表        资产负债表        月报、年报
会农保02表        收入支出表        月报、年报

资产负债表

会农保01表
编制单位：              年    月    日                           单位：元
资 产        年初数        期末数        负债和净资产        年初数        期末数
一、资 产：                        二、负 债：               
库存现金                        暂收款               
财政专户存款                        负债合计               
支出户存款                                       
暂付款                        三、净资产：               
债券投资                           基金结余               
                        净资产合计               
                                       
资产总计                        负债与净资产总计               

收入支出表
会农保02表
编制单位：                    年    月                            单位：元
        本月数        本年累计数
一、收 入               
（一）个人缴费收入               
（二）集体补助收入               
（三）政府补贴收入               
1.基础养老金补贴               
其中：中央补贴               
省级补贴               
市级补贴               
县级补贴               
  2.个人缴费补贴               
其中：省级补贴               
市级补贴               
县级补贴               
（四）利息收入               
（五）转移收入               
（六）上级补助收入               
（七）下级上解收入               
（八）其他收入               
二、支 出               
（一）养老金待遇支出               
1.基础养老金支出               
2.个人账户养老金支出               
（二）转移支出               
（三）补助下级支出               
（三）上解上级支出               
（五）其他支出               
三、本期结余               

第十四条  资产负债表编制说明
（一）本表反映某一会计期末（月末、年末）新农保基金全部资产、负债及净资产的构成情况。
（二）本表“年初数”栏各项目，应当根据上年度本表“期末数”栏各相应项目数字填列。
（三）本表“期末数”栏各项目，其内容和填列方法如下：
1.“库存现金”项目，反映库存现金余额。本项目应当根据“库存现金”科目期末借方余额填列。
2.“财政专户存款”项目，反映财政专户存款余额。本项目应当根据“财政专户存款”科目期末借方余额填列。
3.“支出户存款”项目，反映支出户存款余额。本项目应当根据“支出户存款”科目期末借方余额填列。
4.“暂付款”项目，反映尚未结清的暂付款项。本项目应当根据“暂付款”科目期末借方余额填列。
5.“债券投资”项目，反映新农保基金持有的国家债券成本。本项目应当根据“债券投资”科目期末借方余额填列。
6.“暂收款”项目，反映尚未偿付或结清的暂收款项。本项目应当根据“暂收款”科目期末贷方余额填列。
7.“基金结余”项目，反映截至本期末历年积存的新农保基金结余。本项目应当根据“基金结余”科目期末贷方余额填列。
第十五条  收入支出表编制说明
（一）本表反映某一会计期间（月度、年度）新农合基金所有收入、支出以及结余情况。
（二）本表“本月数”栏反映各项目的本月实际发生数，其内容和填列方法如下：
1.“基金收入”项目，反映本月基金收入总额。本项目应当根据本表“个人缴费收入”、“集体补助收入”、“政府补贴收入”、“利息收入”、“转移收入”、“上级补助收入”、“下级上解收入”、“其他收入”项目金额加总计算填列。
2.“个人缴费收入”项目，反映本月参保农村居民按照规定的标准缴纳的新农保养老保险费收入。本项目应当根据“个人缴费收入”科目本月贷方发生额填列。
3.“集体补助收入”项目，反映本月乡（镇）、村等集体经济组织对参保农村居民个人缴费给予的补助收入，以及其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供的资助收入。本项目应当根据“集体补助收入”科目本月贷方发生额填列。
4.“政府补贴收入”项目，反映本月财政给予新农保基金的补贴收入。本项目应当根据“政府补贴收入”科目本月贷方发生额填列。
（1）“基础养老金补贴”项目，反映本月各级财政因按规定标准补助符合待遇领取条件参保人新农保基础养老金而给予基金的补贴收入。本项目应当根据“政府补贴收入——基础养老金补贴”一级明细科目本月贷方发生额填列。
其中：“中央补贴”、“省级补贴”、“市级补贴”、“县级补贴”各明细项目，反映本月不同资金来源的基础养老金补贴，应当分别根据“政府补贴收入——基础养老金补贴”一级明细科目下“中央补贴”、“省级补贴”、“市级补贴”、“县级补贴”等二级明细科目本月贷方发生额填列。
（2）“个人缴费补贴”项目，反映本月地方财政因按规定标准补助参保人个人缴费而给予基金的补贴收入。本项目应当根据“政府补贴收入——个人缴费补贴”一级明细科目本月贷方发生额填列。
其中：“省级补贴”、“市级补贴”、“县级补贴”各明细项目，反映本月不同资金来源的个人缴费补贴，应当分别根据“政府补贴收入——个人缴费补贴”一级明细科目下“省级补贴”、“市级补贴”、“县级补贴”等二级明细科目本月贷方发生额填列。
5.“利息收入”项目，反映本月用新农保基金购买国家债券、存入商业银行等存款类金融机构所取得的利息收入。本项目应当根据“利息收入”科目本月贷方发生额填列。
6.“转移收入”项目，反映本月因参保对象跨统筹地区流动而划入的基金收入。本项目应当根据“转移收入”科目本月贷方发生额填列。
7.“上级补助收入”项目，反映本月本级经办机构收到上级经办机构拨付的补助收入。本项目应当根据“上级补助收入”科目本月贷方发生额填列。
8.“下级上解收入”项目，反映本月本级经办机构接收下级经办机构上解的基金收入。本项目应当根据“下级上解收入”科目本月贷方发生额填列。
9.“其他收入”项目，反映本月社会组织和个人对新农保基金的捐赠以及其他经财政部门核准的基金收入。本项目应当根据“其他收入”科目本月贷方发生额填列。
10．“基金支出”项目，反映本月基金支出总额。本项目应当根据本表“养老金待遇支出”、“转移支出”、“补助下级支出”、“上解上级支出”、“其他支出”项目金额加总计算填列。
11.“养老金待遇支出”项目，反映本月按规定支付给参保农村居民的养老保险待遇支出。本项目应当根据“养老金待遇支出”科目本月借方发生额填列。
（1）“基础养老金”项目，反映本月按政府规定计发标准，并由各级财政为符合待遇领取条件的参保农村居民全额予以补助的养老金待遇。本项目应当根据“养老金待遇支出——基础养老金”一级明细科目本月借方发生额填列。
（2）“个人账户养老金”项目，反映本月参保农村居民达到养老保险待遇领取条件时，按照其个人账户全部储存额除以计发月数计算，支付给参保农村居民的养老金待遇，以及参保人死亡时一次性支付其合法继承人除政府补贴外的个人账户资金余额。本项目应当根据“养老金待遇支出——个人账户养老金”一级明细科目本月借方发生额填列。
12.“转移支出”项目，反映本月因参保农村居民跨统筹地区流动而转出的基金支出。本项目应当根据“转移支出”科目本月借方发生额填列。
13.“补助下级支出”项目，反映本月本级经办机构拨付给下级经办机构的补助支出。本项目应当根据“补助下级支出”科目本月借方发生额填列。
14.“上解上级支出”项目，反映本月本级经办机构上解上级经办机构的支出。本项目应当根据“上解上级支出”科目本月借方发生额填列。
15.“其他支出”项目，反映本月经财政部门核准开支的其他支出。本项目应当根据“其他支出”科目本月借方发生额填列。
16.“本期基金结余”项目，反映本月基金总收入扣除总支出后的结余。本项目应当根据本表“基金收入”项目金额减去“基金支出”项目金额后的金额填列。
（三）编制年度收支表时，将“本月数”栏改为“上年累计数”栏。“上年累计数”栏各项目应当根据上年度本表“本年累计数”栏各相应项目数字填列。
（四）本表“本年累计数”栏反映各项目自年初起至本会计期间末（月末、年末）止的累计实际发生数。
第十六条  附注是对资产负债表、收支表中列示项目的文字描述或明细资料，以及对未能在上述报表中列示项目的说明等。附注由经办机构根据统筹地区具体要求和管理需要编制。

第四章  附 则

第十七条  开展城乡居民社会养老保险的地区，城乡居民社会养老保险基金会计核算参照本办法执行。
第十八条  本办法自2011年7月1日起施行。

fbg1986

学习了