仇保兴:我国城镇化高速发展期面临的若干挑战

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（二）对策

一是城市规划的合理化。一定采用新城模式，组团式发展。

二是实施公共交通优先发展战略。公共交通发展得比较好的发达国家的城市，虽然90%的家庭拥有汽车，但只有10%的居民日常出行用车。他们的汽车主要用于度假，日常出行选择公共交通。我国则相反，家用汽车全都用于日常出行。

三是控制交通需求。新加坡是人口密集度比较高的城市，在这么个小岛上，居住有400多万人，却是全球交通管理最好的城市之一。新加坡城市内设立了几个特别区域，车辆一驶入这些区域，电子收费系统就予以高额收费。新加坡就是通过控制交通需求，保持了城市交通的畅通。

四是智能交通系统。智能交通主要是通过计算机与人工对话，随时随地告诉你，走哪条路是最佳选择，可以避开阻塞的道路。按照计算机的模拟导航来控制车速，你一路遇到的将都是绿灯，而不会是红灯，也就是所谓的“绿波控制工程”，实现了计算机与人的复杂系统对城市复杂交通系统的综合管理。

五是库里蒂巴经验。巴西的库里蒂巴市是联合国推荐的示范城市，该市在生态、环境、交通、城市发展四个方面都做得非常好。城市交通基本上是地面交通，以快速干线交通来代替地铁，投资只有地铁的1/20，而交通疏通量可达地铁的一半以上。但是，库里蒂巴的经验为什么在世界上难以推广呢？库里蒂巴市有一位市长，任职时间长达12年，在任期间，他一门心思要把该市建设成为世界的典范。但是我国一些城市的市长，本身知识储备不够，加上任期过短，精力不集中，又确实缺乏一定的权限，所以导致我们不能全面学习应用库里蒂巴经验。
               
                 
        

        

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七、投资渠道分散，小城镇增长乏力

（一）问题

一是乡镇企业增长缓慢，效益滑坡。

二是建制镇过于分散，经济特色不明显。

三是小城镇生活条件远不如大城市四。

四是文、教、卫、体等公共品投资不足，难以服务农村。这次SARS的流行给了我们一个启示：小城镇应该是农村疾病防疫的节点。

五是金融资本倒流回城市。四大银行在小城镇设立的金融机构全都撤销了，小城镇的金融资本都回流到了城市。

六是现行财政体制和管理机构不合理。目前，小城镇的规划建设无人管理，而文化站发展得很多。我不是反对文化。小城镇既是一个经济体系，又是现代文明扩散的源泉。现在小城镇是垃圾遍地、路边厕所、到处都是苍蝇、蚊子，这些问题解决不了，谈何文化？文化是一种生活体验，没有文明的生活体验，讲究空头文化是没有意义的。所以，应当设立规划建设小城镇的机构。但在我国有一种怪现象，就是谁叫得响，谁和高层领导关系好，谁就可以设立机构。如果让群众来选择，群众当然是选择清理环境卫生、提高小城镇的服务功能，这是最重要的。
               
                 
        

        

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（二）对策

一是帮助农民自己创造就业机会。小城镇和大城市不一样，联产承包责任制、乡镇企业是中国农民自己创造的。中国农民自己创造了自适应的经济组织机制，自主创造小城镇和工业化相促进的道路，自己创造了就业模式、人口空间转移模式。但是这个就业模式遇到了挑战，因为现在是大工业发展，国际贸易增加，资本有机构成大大提高，20年前每增加一个就业机会，只需要投资2万元，现在则需40万元，资本有机构成大大提高了。所以，小城镇农民自己创业的过程中，政府必须给予必需的帮助。

二是合理布局，明确重点镇的强化扶持。比如说吉林省确定了100个重点镇，就应把相应的财力集中投放于这些城镇。

三是合理规划，分类指导小城镇建设。根据城镇体系规划和现有小城镇的实际情况，采取新建、扩张、撤并、推进经济转型、实施环境整治等措施，分类指导小城镇建设。

四是推进产业的集群化、专业化，倡导“一镇一品”。为什么有的小城镇也可以进入国际产业大循环、参与国际分工？我建议大家到东南沿海地区去看看，就会明白其中的道理。像浙江省有600多个企业集群，每一个集群只生产一种产品，其产量占全国同类产品30%以上的生产量。在浙江，有专门生产钥匙的专业镇，领带专业镇，衬衫专业镇，袜子专业镇等，一个镇年产袜子6亿双，生产设备都是从意大进口的，生产的产品质量非常好，而价格很低。我国其它地方就没有专业镇的概念，小城镇实际还是一个农村集市、农副产品的定期交易场所，或一般的乡镇工业区，没有集中自己的力量，专门生产某一类商品，在某一个生产环节上融入国际生产链。

五是评选中国历史化名镇、名村。历史文化名镇、名村资源，是具有无穷增值能力的财产，同时也是不可再生的脆弱资源。如丽江85%的经济收入，就是来自于旅游。

六是加强村镇规划指导，强化公共卫生等设施建设。

七是协调各部门对小城镇的优惠政策。现在，由建设部协调其他九个部委，每年支持小城镇的资金大约有50亿元。
               
                 
        

        

八、中小城市缺乏核心竞争力，城市功能不健全
（一）问题
一是城镇体系不合理。我国大城市不强，小城市不优，中小城市上升为100万人口的大城市过少。

二是移民门槛太高。农民移民需要解决一系列的问题。我注意到，在吉林省委、省政府一份有关城市化政策文件中，有一句话是值得商榷的。推进城镇化，不仅要有拉力，还要有推力。明确农民对承包土地拥有“产权”是城镇化的推力之一。目前吉林省的农民离开农村去城市打工或向城镇移民，按照现行的政策，其承包的土地将被集体收回，重新发包。这样的话，农民就不敢离开农村，因为到城市打工有风险，而土地上劳作的风险较小。如果农民离开农村，其承包土地的使用权仍属农民所有，他就可以对使用权自由转让。对承包土地的两种处理方式，所产生的城镇化推力是完全不一样的。吉林省目前所采取的这种方式就是告诉农民不要离开农村，你走了，本应属于农民的承包土地就没有了，农民自己没有自主权来处理土地。

表二   东、西部城镇化道路的差异性

东部城镇化     西部城镇化

从下而上     从上而下

大多数农村小城镇成长迅速    省会城市首位度过高

城市体系健全（珠三角、长    城镇体系缺中间层次
三角的“几小虎”）

城镇化是工业化的结果     城镇化是工业化的陪衬，为工业企业

提供载体和生活区

工业企业相互之间高度的分工   工业企业相互相对独立，“大而全”模
与合作，在地理空间上成群存在   式，专业化程度不高

农民主动进入“集群”创办企业，  农民被动地等待城市工业扩张

自组织式形成城镇化动力   征地转为工人

每个中小城镇都因为有“企业集群”

的存在而具有发展动力   缺乏这种动力，或原有的动力（矿藏资源）

  衰退而导致城市发展动力衰退

三是合理规模城镇的发展速度是不合理的。据联合国统计，城市人口增长最快的是100万人口以下、5万人口以上的城市。⑤而我国的情况刚好相反，我国是100万人口以上的城市发展最快，这就说明我国的中小城市发展缺乏活力。

四是地区间城镇化的差异日益扩大。表二从城镇体系、产业组织模式、城镇化的动力等几方面详细列举了我国东西部城镇化道路的差异。

五是资源型城市的接续产业不明确。

（二）核心竞争力的概念与特征

核心竞争力一般具有以下几个特征：一是有长期作用。二是有市场需求。三是有比较优势。四是有渗透性（延展性）。这种核心动力会带动其他产业发展。五是有不可替代性。按照这5个特征，我们去反思资源型城市的发展为什么不能持久？就是因为一般矿藏资源不可能是长期有效的，不具延展性，没有比较优势。如燃煤过程产生的污染过重，可用石油或天然气取代；本地矿藏开发成本过高，价格不如进口便宜，可以被其他化工新产品替代等等。
               
                 
        

        

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九、城市风貌千城一面，特色丧失，建筑风格单一

（一）成因

一是旧城改造方式不当，力度过大。

二是部分领导对城市面貌一年一小变、三年一大变的求变心理。

三是对城市文脉、历史遗迹等不可再生资源保护缺乏认识。

四是领导干部个人成见，再加上乱指挥，导致许多城市建筑欧陆风成灾。有些领导同志到国外考察拍了许多照片，回国后交给建设部门，要求建设部门就按这种样式建设，结果搞成全部是欧式的建筑。

五是设计人员作品的相互克隆。在国外，一个建筑学博士毕业生，一般十年才能拿到两三个设计项目，而在我国，一个中专毕业生，一年可以完成几万平方米的设计任务，粗制滥造成风，优秀作品自然就十分稀少了。

（二）启示

一是法国的国家规划师制度。二战以后，法国对所有的城市建筑进行重修，为此建立了国家规划师制度，国家向每个城市派驻一位城市规划师。在这一城市里，哪些房子该建，哪些房子该拆，必须先经派驻的规划师签字同意后，再由市长签字。所以，法国的历史文化遗存保护得非常好。英国规划师协会的负责人在对我国规划师的演说中，自豪地讲述英国在二战后，对城市建筑的修复是如何地精细，讲究原汁原味，保持了英国传统文化。现在这些具有传统风格的城市和小镇成了英国的宝贝，有的城市居住人口只有20万，而每年的外来游客超过300万。所以，注意对历史文化、传统风貌的保护，就会获得意外之喜。

二是罗马保留的“墨索里尼”建筑。墨索里尼非常喜欢建筑，在法西斯政权统治时期，他在罗马建了很多大而无当的建筑，这些建筑至今没有一个拆掉的，都保留了下来。因为建筑是城市历史的见证，是文脉的继续。在吉林、长春，伪满时期的建筑、日本人的建筑都应该保留，这是历史的见证，也是建筑文化的凝聚。我们中国应该更大度些。在日本的京都，所有的建筑都不超过10层。日本的京都佛教协会，不欢迎从高楼大厦里出来的人进入佛教圣地。日本的京都现在号称“东方文化之都”。东方文化之都不在中国，在京都，这有些说不过去。

三是中世纪城市的繁荣与堪培拉、巴西里亚等新城的萧条。这形成了鲜明的对照。中世纪时期的城市如欧洲的一些中小城市，现在都非常的繁荣，而澳大利亚的堪培拉、巴西的巴西利亚等这些世界著名的新城却非常萧条。因为这些城市的规划思路完全按照《雅典宪章》，强调功能分区，强调城市形态的舒展，崇尚技术美，结果把城市的有机构成肢解了，造成了经济萧条。

               
                 
        

        

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（三）对策
一是对旧城的改造应采取有机更新的策略，不能推倒重来。

二是对城市独特风貌要重新认识。黄山市决定，市区新的建筑必须是徽派风格，老建筑必须改建，名山配名城，才能把旅游资源发挥到极至。

三是制度保证——对历史性建筑拆除的一票否决。

四是紫线管理。对历史文化街区实行强制性保护。

五是恢复控规的建筑风貌控制。控规是城市规划调控中的最重要的武器。我国的控规编制方法是从美国学来的，而美国的控规学之于德国。德国的控规强调对建筑风貌控制。但美国只有300年的历史，几乎没有什么建筑是值得保护的，所以其控规省略了建筑风貌控制的内容，以至于我国编制的控规，也没有建筑风貌的控制，现在应该恢复。

六是对历史文化名城，建立黄牌警告制度。
               
                 
        

        

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十、城市居民收入差距日益扩大，就业率降低，犯罪率上升

（一）英国规划学者彼特•霍尔的三种城市化模式

第一类：东南亚包括中国的城市化，采取了“正规就业”的方式，通过不同途径的工业化来吸纳农村劳动力，促进城镇化与工业化的良性互动。

第二类：拉美、非洲一些国家的城市化，人口的空间转移在前，职业转移在后，走的是非正规就业的道路。城市中的流浪汉、贫民过多。一些城市贫民窟中的居民数量最高时占到城市人口的60%，又被称为“假城市化”或“过度城市化”，成为这些国家的政治动乱、社会动荡和经济衰退的病根，产生了严重的城市病。作为我们中国的城镇化，按照彼特•霍尔的思想，必须防止出现这种过度城市化。

第三类：发达国家的一些城市人口减少或离开城市到农村定居的逆城市化。

（二）美国经济学家托达罗的城市三种引力

一是城市与农村的工资差距，国际上是1：2.5，我国是1：4，差距很大。说明 我国的城镇化可能比国外过去的历程更迅速。

二是城市提供的就业机会。

三是移民对未来的预期收益，如子女教育、社会保障、生活便利等，吸引着农民去城市定居。

（三）基本观点

一是提供“正规就业”岗位是城镇化健康发展的关键。“正规就业”岗位的提供必须是劳动密集型的，解决就业问题是城镇化的重中之重。

二是我国现存的“民工潮”说明对农民进城的身份认同、公平待遇等方面存在问题，才会出现大规模的民工潮，因为不能被认同，所以农民才流来流去。

三是消除子女入学、社会保险、住房福利、户口限制、技术评级等歧视政策，是提高农民进城预期收益的重要措施。


               
                 
        

        

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十一、必要的基础设施严重短缺和形象工程过多同时存在

（一）国际经验比较

一是快速城市化过程中基础设施短缺是一个长期问题，不是一下子能够解决的。有时还需要灾害性的事件推动才会引起重视。例如19世纪欧洲爆发霍乱之后，才发生了城市公共卫生革命，城市政府才开始投巨资解决穷人的住房、自来水、下水道以及排水设施。最近，印度苏拉特和阿默达巴德的城市设施改良也始于1994鼠疫的爆发。当时，鼠疫对经济的影响超出了各城市，威胁到印度整个国家的旅游业，其结果迫使市政管理当局马上开始关注城市固体垃圾的收集与处理。他们行动的结果把苏拉特从脏乱差的城市变成了印度最干净的城市之一。

二是世界银行认为：发展中国家人均GDP达1000美元之后，公共投资超过私人投资应达GDP的5%以上。我国普遍不足，通常只有3%，甚至2%，只有上海市达到了5%。

三是城镇化过程伴随市场化改革，充分利用市场配置资源的高效率来加快基础设施建设是关键。所以，政府与企业应该是伙伴关系，共同来承担基础设施建设。

四是城市土地升值是由于政府基础设施投资渗透带来的，应收回用于全体市民改善生活、生产环境。这是城市经营的基本理念之一。

（二）基本对策

一是推行城市基础设施投融资体制改革；

二是改革原有的城市管理机制，进一步提高效率；

三是城市政府统一规划、统一管理、统一出让城市土地。这非常重要。我了解了吉林市，去年的土地出让收益是5亿元。1999年我刚到杭州工作时，杭州市的土地出让收益也是5亿元，但真正用于城市建设的只有2000万。建立严格、完备和统一的土地储备制度之后，到我2001年离开杭州时，土地出让金则达到了35亿元，2002年是65亿元。这65亿元土地出让收益，扣除成本50%，全部可以用于城市建设。

四是推行公共交通设施导向开发模式（TOD），最大限度地收回渗透在土地中的投资，用于公共基础设施投资。如政府要修建城市快速道路或地铁，道路两侧及地铁出站口附近的土地应全部由政府先进行控制并做好规划，道路或地铁一开始建设，就可将预先控制的土地进行拍卖，拍卖收益可以弥补道路或地铁建设的投资。这就是公共交通设施导向开发模式。公园、高尔夫球场、运动场的建设，同样可以采用这样的模式。这些土地是因为公共设施投资的渗透而增值的，如果土地增值由别的单位或私人所垄断，那政府就白投了，应该由政府通过事先的规划调控手段把它收回来。

五是改进干部考核机制。强调必要的城市基础设施齐备和正常运行是衡量城市领导干部是否合格的前提条件。
               
                 
        

        

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十二、违法建筑屡禁不止，城乡结合部混乱不堪

（一）问题

一是违法建筑日益泛滥，城乡结合部混乱不堪，规划管理被架空，使健康的城市形态无法保障，国有资产严重流失。规划没有法治权威，一切都无从谈起。

二是大城市的辐射力被城乡结合部截流。受城市集聚经济的辐射影响，大多数城乡结合的农村经济发展较快，集体土地未经征为国有即进行开发建设，农业用地以使用权流转、合作开发等形式转为建设用地，不仅导致了建设布局混乱、基础设施严重短缺，制约了城市的发展，而且也造成了违法建筑屡禁不止、愈演愈烈的趋势。

三是城市被“城中村”和边缘杂乱的建筑所包围。这些地方污水横流，是中国的贫民窟。

四是城市环境卫生、形象被严重玷污。

（二）成因

一是现有《城市规划法》被规划区范围所限制，导致城市规划区范围之外土地无法进行规划管理，以至于造成城乡结合部基础设施建设、环境保护和产业布局的失调，破坏了城市发展的良性循环。

二是土地制度一城两制，管理主体不同。市区土地国有和郊区土地集体所有两种制度并存，在实际管理上往往采用规划部门与土地管理部门分而治之的办法，其结果是城郊结合部成了“两不管”的地带，造成了中国特色的城郊病。

三是拆除违法建筑缺乏执法的决心和队伍。
               
                 
        

        
（三）对策

一是城镇体系规划要进一步落实。用城镇体系规划来强化总体城市规划区范围外的规划定点、规划实施等责任。结合城镇体系规划、土地利用规划、城市总体规划来编制城乡结合部的控规、详规，没有控规、详规，不能动土。

二是《城市规划法》改为《城乡规划法》。城市规划要为未来的发展留下充分的空间，城乡应该协调发展。规划法的管理范围不能局限于城市市区，要在法律上确立城市与乡村的规划关系，明确区域规划的法律地位及相应规范。一方面是解决城市与农村在法律适用上的“两张皮”，制止城郊结合部建设活动的无序和混乱；另一方面，是统筹安排区域内城镇体系的合理结构与布局，明确重点发展和优先发展的中心城镇和地区，以合理的开发时序来获得城乡协调发展和较好的空间开发效益。

三是严格追究、坚决纠正违法占地、乱搭乱建的现象。

四是改革征地办法，征地补偿费主要用于失地农民的社会保障。通过用地单位支付足额的社会保障资金来消除失地农民的后顾之忧，而不能再用增加集体土地收益、投资办厂来养人。

四点建议

（一）扶持几大企业集团的同时要注意培养一大批小企业集群

集群的特点：第一是农民自主创业，第二是劳动密集，第三是创新快、成本低，第四是产品与大集团互补。像著名的美国通用公司来中国定点选厂，就是要求当地能配套提供零部件，该公司总裁认为，零部件配套占总成本的25%。长春本来是中国的底特律，中国汽车城，以前全国50%以上的汽车产量集中在这里，但是现在做不到了，而且地位越来越低。为什么？因为我们没有规划理念，整个汽车零部件生产能力只有5多亿。但像杭州万向节厂，一个厂一年的产值就在100亿元以上，再加上永康五金企业集群和余姚、黄岩塑料制品企业集群，整个浙江的汽车零部件生产能力是800亿左右。如果国外汽车制造公司来中国定点选址的话，肯定选长三角地区而不会选在这里，因为这里没有企业集群。像丰田公司的定点制造系统，一个丰田公司有400多家配套企业，围绕在丰田总公司附近，部装生产线采用计算机管理，什么规格、多少数量的零部件，什么时间必须到达生产线的哪一个工序上进行组装，零部件是自动提供的，所以丰田汽车的成本比较低。我们这个汽车城就不能做到，因为附近没有零部件生产的企业集群。第五，以专业化生产介入全球生产链。第六，分工和合作细密，效率高。第七，决定了大、中、小城市的核心竞争力。企业没有竞争力，也就没有城市发展的可持续能力。所以，我们在发展大企业集团同时，要注意培养小企业集群。

（二）兴建大规模制造基地的同时要强调推广大规模定制

大规模制造是上个世纪30年代提出来的，主要特征是低成本的标准化生产。而大规模定制生产，是客户需要什么就制造什么，是市场导向的高质量的制造体系。日本的生产线与我们不同，日本的生产线是柔性生产线，在一条生产线上可以组装10个车型。而我们的一条生产线只能是一个车型，我们还是30年代的生产模式。旧的大规模生产模式与新的大规模定制模式的比较区别见表三。
               
                 
        

        

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表三 规模制造与定制

旧的大规模生产模式     新的大规模定制模式
低成本、稳定的质量、标准生产  买得起、高质量、定制产品

统一的市场   多元化细分市场

稳定的需求   需求分化

忽视了很多顾客的需求   对变化的客户需求快速响应

以操作效率为主   以整个流程效率为主

规模经济   规模经济加范围经济

大批量   单件批量

刚性生产   柔性生产

库存大：按计划生产   无库存：按订单生产

高成本多样化   低成本多样化

缺乏对工人技能的投入   对工人技能的高利用和高投入

与供应商之间的关系差   与供应商相互依存

管理费用高   管理费用低

产品生命周期长   产品生命周期短

产品开发周期长   产品开发周期短

突破性创新   渐进创新并形成突破性创新

创新与生产相分离   创新与生产相结合

（三）争夺五大产业制高点的同时要实施三大制度创新

我认为，吉林省在选择汽车制造、石油化工、食品、医药、电子通讯等五大产业作为产业至高点的同时，还要实施三大制度创新：

一是产业组织制度创新。产业组织制度应该是高度的人性化的，适应大规模的定制生产，而不是大规模的制造。应该大力推行企业集群的模式来补充企业集团模式，企业集群模式是世界上流行的好模式，是与新兴的工业化相匹配的。

二是产权制度的创新。产权制度的创新意义是什么？就是对监管成本非常高昂的国有资产，要通过管理层入股，实现自我监督，从而建立起真正的法人治理结构。企业的法人治理结构，如果没有管理层的自我监督和产权的自我监督，就无从谈起。国有资产经营者存在两个经营，即企业经营和向上级领导负责经营。因为他要为自己的未来负责，为自己的收益率负责。国有资产监管成本非常高的领域，应该进行产权制度创新。为什么纯国有企业的现代企业制度建立不起来，就是没有从管理层自我监督这个监督管理学的难题上来着手解决问题。

三是社会保障制度创新。要建立创业促进型社会保障制度，建立促进创业就业的环境。社会保障制度有两种，一种是西方的福利性保险制度，但是失败的制度。因为在岗工作与失业领取失业保险收入只相差30%，谁还去创业？这是鼓励做懒汉的制度。再一种是社会最低生活保障制度，对那些最贫困的人口施以最低的生活保障，也就是我们所说的低保。实施低保是有条件限制的，一旦贫困者有了收入，最低生活保障金就要扣除。这样一种制度安排，在一定程度上，干是傻瓜，不干是聪明者，那就不能促进创业。如果对生活贫困者采取不论其是否自己去创业，在一定时期内给予一定的低保，多干多收入，不干少收入，若生了大病给予医疗保险这样的政策，那就会促进创业。所以在制度模式上，一定要有一个创业促进型的选择模式在里面。

要创造创业型就业促进制度，以创业来解决就业困境。吉林省应该建立这样的目标：将东三省最多的人才就地转化为先进的生产力。吉林省目前最大的资源流失就是人才流失。在校大学生位居全国第五位或第六位，万名居民中的技术人员在全国也是名列前茅的，中科院在吉林设有许多的研究所，人才的数量远远高于浙江省。但是这些技术人员“闲置”多，没有创业的氛围和动力。应鼓励技术人才自主创业，政府要为他们的创业提供服务，使每一个人的知识都能在吉林转化为生产力。