在《安全生产法》修订专家座谈会议上的讲话

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在《安全生产法》修订专家座谈会议上的讲话
支同祥
（2011年11月1日）

各位领导、各位专家、同志们：
这次座谈会议的主要任务是，通报安全生产法修订工作进展情况，听取与会的安全生产专家和法律专家对《安全生产法（修订对照表第五稿）》的修订意见和建议。大家知道，今年7月27日，国务院第165次常务会议作出了关于加快修订《安全生产法》的重大决策。国家安全监管总局党组对此高度重视，为迅速贯彻落实国务院领导同志的重要讲话和国务院第165次常务会议精神，总局多次召开局长办公会议，研究部署《安全生产法》的修订工作，局长骆琳同志多次听取有关《安全生产法》修订情况的汇报，研究解决《安全生产法》修订工作中遇到的重大问题。副局长杨元元同志先后七次深入一线，参加《安全生产法》的修订座谈会议，开展《安全生产法》的修订调研，听取基层的意见和建议，亲自审定《安全生产法》的修订对照稿，并就有关问题提出自己的修改意见。今天，元元同志再次亲临会场，与各位老领导和专家座谈，共商《安全生产法》的修订大计。
应邀参加会议的领导同志有：全国政协常委、国家安全监管总局原副局长、中国煤炭工业协会会长王显政同志，国务院参事、原国家安全监管局副局长闪淳昌同志，国务院法制办工交司司长赵晓光同志，全国人大常委、中国安科院副院长张兴凯同志；法学专家有：北京大学劳动法与社会保障法研究所副所长、法学院教授叶静漪同志，中国人民大学劳动法和社会保障法研究所所长、法学院教授林嘉同志，中国政法大学法学院教授张锋同志，中国矿业大学（徐州）法学院副院长刘超捷同志，华北科技学院文法学院院长杨志武同志，国务院法制办工交司处长张要波同志；安全生产专家有：国家安全监管总局安全监察专员李书清同志，国家安全监管总局政法司原巡视员石少华同志，中国安科院原院长刘铁民同志，中国疾病控制中心职业卫生与中毒控制所所长李朝林同志，中国矿业大学（北京）副校长孙继平同志，中国地质大学（北京）工程技术学院院长罗云同志。有关省局安全生产法律专家有：北京、上海、天津、重庆、湖南、河北、浙江、贵州、陕西、青岛、广州等省（市）安全监管部门的分管领导或负责政策法规工作的同志。此外，中国工程院范维澄院士、钟群鹏院士，虽然因故没有参加这次会议，但也对《安全生产法（修订对照表第五稿）》提出了书面修改意见和建议。我提议，让我们以热烈的掌声对各位领导和专家给予的关心和支持表示衷心的感谢！
下面，我先简要汇报一下总局前一阶段《安全生产法》的修订情况。
一、《安全生产法》的修订进展情况
《安全生产法》修订已经列入了国家《安全生产“十二五”规划》和总局《安全生产立法“十二五”规划》。今年6月，总局确定了《安全生产法》修订总体方案，成立了《安全生产法》修订领导小组和起草工作组，杨元元副局长担任领导小组组长。为加快《安全生产法》的修订工作，到目前为止，总局已经召开了修法预备会、4个片区座谈会和中央企业、中介机构座谈会。充分听取了各地、各有关单位对《安全生产法》的修订意见和建议。
一是8月17－18日，在北京召开了修法预备会议。国家安全监管总局邀请部分安全生产专家和省市安全监管局、煤矿安全监察机构法规专家，座谈安全生产法实施以来的成功经验和存在问题，提出安全生产法修订工作的主要方向。会后，工作组拿出了《安全生产法（修订对照稿第一稿）》。
二是8月23-25日，在内蒙古呼伦贝尔市召开了东北片区座谈会。北京、天津、河北、内蒙、辽宁、吉林、黑龙江等省（区、市）安全监管局、煤矿安全监管机构，沈阳、长春、哈尔滨、呼伦贝尔、徐州市安全监管局，呼伦贝尔市3家企业有关负责同志参加了会议。会后，工作组拿出了《安全生产法（修订对照稿第二稿）》。
三是9月14-16日，在甘肃兰州召开了西北片区座谈会。山西、河南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、新疆兵团等省（区）安全监管局、煤矿安全监察机构，西安、兰州市安全监管局，甘肃省3家企业有关负责同志参加了会议。会后，工作组拿出了《安全生产法（修订对照稿第三稿）》。
四是9月28-30日，在福建厦门召开了华东片区座谈会。上海、江苏、浙江、安徽、福建、江西、湖南等省（市）安全监管局、煤矿安全监察机构，长沙、厦门市安全监管局，厦门市3家企业有关负责同志参加了会议。会后，工作组拿出了《安全生产法（修订对照稿第四稿）》。
五是10月12-14日，在重庆召开了西南片区座谈会。重庆、四川、山东、湖北、贵州、云南、广西等省（区、市）安全监管局、煤矿安全监管机构，成都、贵阳市安全监管局，重庆市3家企业有关负责同志参加了会议。会后，工作组拿出了《安全生产法（修订对照稿第五稿）》。
六是9月23日-10月20日，总局委托山西、广东、黑龙江、江苏、河南、重庆等六省市分片召开中小企业座谈会。听取了100余个市、县安全监管局，1000余家中小企业，50余家专业机构有关负责人的意见建议。
七是10月27日，在北京召开了中央企业座谈会。中国建工集团、中国建材集团、中国船舶、中国石化、华能集团、神华集团、武钢集团、中国铝业、南方航空、中国机械、中国化工、中国铁建等12家中央企业的分管领导或有关负责同志参加了会议。
八是10月28日，在北京召开了中介机构座谈会。国家安全生产检测技术中心、国家安全监管总局培训中心、安标国家矿用产品安全标志中心、国家安全生产长沙矿山机电检测检验中心、首都经济贸易大学安全评价中心、包头市环境科学研究院、燕山石化教育培训中心、中国化学工程注安师事务所等19家安全生产中介机构的有关负责人参加了会议。
与此同时，《安全生产法》立法后评估、中外安全生产法律法规对比研究、各地安全生产地方法规研究和成功做法汇编三项基础性工作已经完成了绝大部分工作任务。立法后评估工作，围绕安全生产法修订调研的10个方面重点问题，编制了安全生产法修订调查问卷，回收有效调查问卷7000余份，《安全生产法》立法后评估报告初稿基本成形。中外安全生产法律法规对比研究工作，组织人员对国外有代表性的法律及相关文献进行翻译研究，重点分析了美国、日本、德国、南非、英国、澳大利亚等国家有关职业安全健康法律的主要做法和执法实践，结合当前我国安全生产工作的特点，提出了可供借鉴的意见和建议，形成了中外安全生产法律法规对比研究报告初稿。修订对照稿第五稿的第五十条拟设立的安全生产报告制度，就是借鉴有关国家的一项成功做法。各地安全生产地方法规研究和成功做法汇编工作，对各地在安全生产隐患排查治理、打击安全生产非法违法行为、安全费用的提取使用、事故赔偿等方面的立法创新和成功做法，进行了认真研究和吸纳，并写入了修订对照稿。

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二、目前反映的一些比较集中的意见
在总局召开的七次座谈会议中，各省局、有关中央企业和中介机构对修订《安全生产法》都提出了许多好的意见和建议。总局修法工作组都予以了认真的研究和充分的吸纳。但是，对在有些意见上，尚没有完全形成共识，需要与会的领导和专家进行论证。这些意见主要集中在以下几个方面：
（一）关于《安全生产法》的法律定位和适用范围。
有的意见认为，应当明确《安全生产法》与《消防法》等相关法律、行政法规的关系，明确煤矿安全监察的法律地位，同时，对《安全生产法》与《煤矿安全监察条例》、《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》等行政法规有关处罚条款作出衔接，避免不一致。
有的意见则认为，《安全生产法》是安全生产工作的普通法，各项制度都应当进行顶层设计，各行业领域，生产经营单位、政府及有关部门、专业服务机构的安全生产行为以及个人的一些行为，都应当遵守《安全生产法》确立的基本准则。煤矿安全是矿山安全的一个组成部分，有关煤矿安全监察问题在修订《矿山安全法》时作出规定即可，在《安全生产法》中不宜过多地强调煤矿安全监察问题。
（二）关于安全生产委员会是否纳入修订后的《安全生产法》。
多数省局认为，应当将目前各级人民政府成立安全生产委员会的做法纳入修订后的《安全生产法》，以利于进一步发挥各级安委会的作用，加强对安全生产工作的领导。
有的省局则认为，《安全生产法》应当直接强化安全监管监察部门代表政府的安全生产监督指导职责，不宜规定安全生产委员会。
（三）关于职业健康与修订后《安全生产法》的衔接。
有的意见认为，安全生产的发展方向是职业健康，《安全生产法》需要对职业健康作出规定，特别是在职业卫生“三同时”、职业卫生专业服务、职业卫生专业机构管理等方面与《职业病防治法》进行衔接，以把握职业卫生监管工作的主动权。
有的意见则认为，修订后《职业病防治法》将明确安全监管部门的执法主体资格，在《安全生产法》修订中可以不写有关职业健康的内容。
（四）关于建设项目安全设施“三同时”的范围。
有的意见认为，建设项目“三同时”制度是确保建设项目实现本质安全化的最重要措施，是保障安全生产最基本的制度，所有建设项目都应当进行执行安全设施、职业危害防护设施“三同时”制度。在具体措施上，可以对需要进行安全设施设计审查、竣工验收的建设项目实行建设项目目录管理，并对纳入目录管理的建设项目实施安全预评价、安全验收评价制度。
有的意见则认为，现有“三同时”监管范围与安全生产许可紧密相关，即便这样，由于监管力量等种种原因，“三同时”制度在实行安全生产许可的行业和领域尚没有完全落实到位。再扩大“三同时”监管范围，势必让本已捉襟见肘的“三同时”监管更加疲于奔命。
（五）关于乡镇、开发区、产业园区安全监管机构和执法权。
有的意见认为，很多生产经营单位在乡镇，很多生产安全事故发生在乡镇，乡镇人民政府对安全生产的监管至关重要；各类开发区、产业园区发展迅速，明确其安全监管职权十分重要。
有的意见则认为，乡镇有大小，特别是以农业为主的乡，设立安全监管机构没有必要一刀切。
（六）关于生产经营项目、场所的发包、出租及安全管理。
有的意见认为，当前建设工程领域安全生产问题较多，一个重要因素是发包单位的责任不明确，工程勘查、设计、监理等单位的安全生产责任过于原则，有必要在现行规定的基础补充完善。
有的意见则认为，随着用工方式的多样化，劳务承包普遍，劳务用工各方关于安全生产教育培训、劳务人员安全生产和职业危害方面的知情权、劳务人员的劳动保护等安全生产责任和权利必须明确具体，防止推诿扯皮。
（七）关于安全生产责任保险制度。
有的意见认为，落实国务院23号文精神，应当在高危行业实行安全生产责任保险。有的认为，各行业领域都有可能发生生产安全事故，都存在从业人员工伤社会保险以外的事故赔偿、事故造成生产经营单位以外单位和人员损害的赔偿问题，安全生产责任保险不应限于高危行业。
有的意见则认为，工伤社会保险赔偿额度大幅提高后，推行安全生产责任保险的空间很小，没有必要再规定安全生产责任保险。
（八）关于安全生产应急管理。
有的意见认为，应急管理是安全生产的重要组成部分，对于减少伤亡和损失至关重要，应当将安全生产应急救援队伍建设、应急预案编制和演练、应急协调机制等写入法中。
有的意见则认为，除大型企业外，生产经营单位的安全生产应急救援队伍建设不具普适性，《安全生产法》应当考虑生产经营单位安全生产应急救援队伍建设的经济适宜性问题，应急救援队伍建设主要还是政府的职责，生产经营单位与专业救援队伍签订应急救援协议即可。
（九）关于生产安全事故查处和挂牌督办。
有的意见认为，《安全生产法》应当针对事故调查处理普遍存在的调查处理权不明等问题，明确安全监管部门的事故调查处理职责，确立事故调查组的相对独立性，保障事故调查的公平公正。有的还认为，贯彻落实国务院23号文精神，应当把事故查处督办制度写入法中。
有的意见则认为：当前上级对下级事故查处的督办实际是对下级事故查处工作的不信任，在某种程度上也是事故查处不能按期结案的一个原因。如果上级认为必要，可以依照《生产安全事故报告和调查处理条例》的授权直接调查应由下级调查的事故，没有必要搞事故查处督办。
（十）关于加大违法行为的处罚力度。
多数省局和大企业认为，《安全生产法》有关罚款数额与《生产安全事故报告和调查处理条例》、《危险化学品安全管理条例》、《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》等行政法规不一致，建议大幅调高罚款额度，体现打击非法生产经营行为、严惩安全生产违法行为的要求。
但是，一些基层安全监管部门和中小企业、专业机构则认为，《安全生产法》的制度设计应当考虑可操作性，罚款额度越大执行越难，执行不了的处罚决定，不仅损害监管部门的权威，也是事故发生后追究监管人员失职渎职的证据，从法律的执行角度考虑，应当合理调整罚款额度，建议合理下调罚款额度，提高法律的可执行性。
三、下一阶段的工作安排
这次专家座谈会后，《安全生产法》修订工作组成员和有关省市安全监管局法规专家，将集中研究各位领导和专家学者提出的意见建议，提出《安全生产法（修订初稿）》，报请杨元元副局长审阅。
11月中旬，总局政法司将把《安全生产法（修订初稿）》印发国家安全监管总局、国家煤矿安全监察局各司局征求意见。
11月下旬，经修改完善的《安全生产法（修订初稿）》将提请国家安全监管总局办公会议审议，并根据会议审议情况进行修改完善，形成《安全生产法（修订送审稿）》。
《安全生产法（修订送审稿）》经总局领导审定后，将与安全生产立法后评估报告、中外安全生产立法对比研究报告、各地安全生产立法经验和成功做法汇编，一并上报国务院。
我先讲这些。下面，请各位领导和专家发言。