《招标采购管理》 经济转型背景下评标委员会制度研究

hjy12012

本帖最后由 hjy12012 于 2013-12-25 13:12 编辑

经济转型背景下评标委员会制度研究
                                               
    从改革开放至今，我国的经济体制发生了重大的变革。在这一过程中，大型基础设施项目的建设方式也随着经济体制的转型而变化。相应地，政府、社会和企业所处的地位和所起的作用也在发生转变。本文旨在对这一历史过程中评标委员会制度的诞生和发展轨迹进行梳理，找出其中的规律，并对未来的发展进行展望。
    一、我国评标制度的历史轨迹
    1.第一阶段（1949~1978）：计划经济阶段
    1979年之前，我国一直实行高度集中统一的计划经济体制，政府依靠指令性计划进行资源配置和调节社会再生产的主要活动。对于大型基础设施项目的建设，从项目的规划、立项直到建设资金的分配及建设、承包主体的选择，都是由政府决定。企业在指令性计划的禁锢下，没有自主权，也缺乏激励机制和动力。在这一时期，没有也不需要建立招标投标制度，评标委员会更是无从说起。
    2.第二阶段（1979~1983）：计划经济为主，市场调节为辅阶段
    1979年陈云同志提出了“计划经济为主,市场调节为辅”的方针，主张国民经济中部分产品的生产由市场机制来调节，作为有益的补充。1982年9月党的十二大报告提出正确贯彻“计划经济为主,市场调节为辅”的方针。计划经济仍然是资源配置的主体，市场起到拾遗补缺的作用，只在非关键领域和行业发挥补充作用。
    在工程建设领域，国务院于1980年10月发布《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》，第一次提出“对于一些适于承包的生产建设项目和经营项目可以试行招标、投标的办法”，为招标投标制度提供了政策依据。
    1982年，鲁布革水电站引水系统成为我国第一个按照世界银行规定进行项目管理的工程，采用国际竞争性招标方式选择总承包单位。当时对报价前三名的投标人进行进一步评审，评标工作的决策单位为原经贸部和水电部组成的协调小组，具体工作机关为水电总局为主的评价小组，参加单位还包括鲁布革工程管理局、昆明水电勘察设计院、水电总局有关处室以及澳大利亚SMFC咨询组。
    在这一时期的生产建设项目中，招标投标还不是建设基础设施的主要方式，招标投标仅在少量的世界银行贷款等外资项目中被引入中国。当时采用集体评议的方法，评选出中标候选人，报请上级评标委员会批准。那时还没有项目建设单位的概念，无论负责具体评标工作的评标小组，还是负责最终决策的评标委员会，都是由政府主导。
    3.第三阶段（1983~1999）：计划经济和市场经济相结合阶段
    1984年10月，十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》，提出“社会主义经济是在公有制基础上的有计划的商品经济”。从此不再将资源配置方式与经济体制挂钩，这是社会主义经济理论的重大突破，为建立与发展社会主义市场经济奠定了理论基础。
    1983年6月原城乡建设环境保护部出台《建筑安装工程招标投标试行办法》，是我国第一部规范招标投标的部门规章，开启了我国建设工程招标投标法律制度的先河。其中规定:“由招标单位会同建设主管部门和建设银行综合分析各标函，决定中标单位”、“参加决标的各方，如发生意见分歧时，由建设主管部门裁决”。
    1984年9月国务院发布的《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》中提出了“大力推行工程招标承包制，改革单纯用行政手段分配建设任务的老办法，实行招标投标，由发包单位择优选定勘察设计单位、建筑安装企业”，而评标、定标工作“由招标单位邀请项目主管部门、基建综合部门、建设银行参加审查”。1985年《建设工程招标投标暂行规定》也规定：“大中型建设项目和重点工程由招标单位组织投标企业并邀请项目主管部门、基建综合部门、建设银行参加评标、定标。”
    通过这些“招标单位”、“发包单位”的措辞可以看出，“建设单位”的概念在这一时期已经浮出水面，而且评标与定标的两级评标制度也显露了雏形。
    而在同一时期，以利用外资为主的机电产品进口领域则参照世界银行的做法，开始了评标、定标权合二为一的实践。1986年7月国家经委发布并实施了《申请进口设备国内招标暂行办法》。其中规定：“招标公司根据招标设备的特点组建评标小组，吸收有关的技术、生产、经济、法律方面的专家和其它有关方面的代表参加”、“评标工作由评标小组组织进行，评标小组对定标享有决定权”。
    关于评标小组的构成。北京市城乡建设委员会1989年颁布了《北京市建设工程施工招标投标管理暂行办法实施细则》其中规定：“国家（市）重点工程、重要工程、中外合资工程、大型技术复杂的工程评标小组由7~9人组成。其中，建设单位3人，上级主管部门1~2人，被邀请部门各1人，其他一般性工程评标小组5~7人，由建设单位的招标班子和上级主管部门代表组成”、“评标小组成员除行政领导外，应有与招标工程技术规模相适应的经济技术人员，市或区、县招标办不参加评标小组”。
    关于利益冲突。原物资部于1991年印发的《建设工程设备招标投标管理试行办法》中规定:“为保证评标工作的公正性、权威性，招标单位在实施招标时应组织评标委员会（或评标小组），负责评标定标工作。评标委员会应由专家、设备需方、招标单位以及有关部门的代表组成，与投标单位有直接经济关系（财务隶属关系或股份关系）的单位人员不参加评标委员会。”
    关于评标时间。湖北省人民政府于1993年发布的《湖北省建设工程施工招标投标管理办法》中规定：“大中型项目不得超过十五日，其他项目不得超过七日”。
    在这一时期，基础设施投资项目与日俱增，政府在招标活动中所起的作用由直接主导逐步转变为由建设单位牵头组织，政府参与并负责最后的审批。评标、定标的概念以及评标小组与评标委员会的概念都没有严格区分。建设单位总体上拥有较大的决策权，但相应的考核、绩效评价和责任追究制度却没有建立。在权利与责任不对等的情况下，建设单位明招暗定、虚假招标的情况屡见不鲜，发生了许多恶性的工程质量事故。
    政府部门为了规范和约束建设单位的权力，采用了抽签制和限制建设单位在评标小组中人数比例的做法。如，《陕西省建设工程施工招标投标管理实施程序的规定》(1995年)中规定：“建设单位成员不超过三分之一”；《山西省建筑工程招标投标管理办法》（1995年）中规定：“参加定标的人员，由招标管理机构从评标组织的全部人员中抽签决定，其中招标单位的人员不得超过三分之一”；《实施细则》(1998年)中规定：“建设单位参加评标组织的人员不得超过总人数的30％”；《贵阳市建设工程施工招标投标管理规定》（1998年）中规定：“评标定标小组由招标单位及有关方面的专家组成，人数为5至11人，其中工程技术人员不得少于80％”。
    这一时期工程建设领域的突出问题是建筑市场混乱、企业管理能力不强、工程质量差、工程造价高，而评标制度中的问题是建设单位权力过大。各地、各行业针对评标制度进行了大量的探索，包括通过提高评标专家的专业性、评委抽签制和限制建设单位的人员比例等做法。这些地方和部门的规章与规定中关于评标的内容成为《招标投标法》的基础性文件。
    4.第四阶段（2000年至今）：规范评标阶段
    2000年生效的《中华人民共和国招标法投标法》对评标委员会成员的条件、人数、产生办法、责任义务、评标依据等方面做出了的详细的规定：“评标由招标人依法组建的评标委员会负责，评标委员会由招标人的代表和有关技术、经济等方面的专家组成，成员人数为五人以上单数，其中技术、经济等方面的专家不得少于成员总数的三分之二”、“专家应当从事相关领域工作满八年并具有高级职称或者具有同等专业水平，由招标人从国务院有关部门或者省、自治区、直辖市人民政府有关部门提供的专家名册或者招标代理机构的专家库内的相关专业的专家名单中确定；一般招标项目可以采取随机抽取方式，特殊招标项目可以由招标人直接确定”、“与投标人有利害关系的人不得进入相关项目的评标委员会；已经进入的应当更换”、“评标委员会成员的名单在中标结果确定前应当保密”、“评标委员会应当按照招标文件确定的评标标准和方法，对投标文件进行评审和比较”。与此同时，该法还将定标权明确赋予招标人：“招标人根据评标委员会提出的书面评标报告和推荐的中标候选人确定中标人，招标人也可以授权评标委员会直接确定中标人。”
    一方面，招标人承担项目法人责任，在编制招标文件中，由其依法制订选择标的之规则，但不能随心所欲地选择合同相对人，评标委员会由法律强制规定了其组建及评标程序，所以评标委员会的权利是法律赋予的。作为抽象的法律制度，评标委员会的评标活动可以视为一种法定代理行为。
    另一方面，作为具体的民事行为，评标委员会中的评标专家，除特殊项目经法定程序由招标人确定外，主要都是招标人通过随机抽取来确定的。这里强调的是法律所体现的公开、公平、公正理念。即，要求评标委员会成员应当按照法律法规和招标文件规定的评标标准和方法，客观、公正地对投标文件提出评审意见，招标文件没有规定的评标标准和方法不得作为评标的依据。这样，由招标人制订规则，评标委员会执行规则，期望实现二者的相互制约。当前制度安排的理论假设有两个：一是由于评标工作具有复杂的技术经济属性，建设单位缺乏相应的能力；二是工程建设项目往往涉及国家和社会公共利益，防止建设单位以权谋私、滥用权利。相应地，评标委员会承担了提供技术、经济咨询和代表公共利益的双重职能。
    小结：通过对我国评标制度历史轨迹的梳理，我们可以发现其中的规律。在从计划经济向社会主义市场经济转型的过程中，市场主体逐步发展成熟，政府则逐步从微观的经济活动中撤出，不参与评标和定标决策。政府的职能逐步转变为政策制定、宏观经济调控和监督管理。
    二、当前评标制度中存在的问题
    当前以“法定代理、随机产生、专家主导”为主要特征的评标委员会制度已经实施了十几年，在约束建设单位的权力方面发挥了一定作用，但当前实践中显露出的问题表明，这项制度已经偏离了当初制度设计的初衷。主要问题如下：
    1.建设单位和评标委员会权力、责任失衡的矛盾
    随着我国经济的转型，建设单位的法人主体地位得到了逐步落实，招标人需要为项目建设承担法人责任，而当前的法律却将招标采购中最重要的决策权——评标权从招标人处剥离殆尽。随机抽取的外部专家拥有至高无上的权力，但没有配置与权力匹配的责任，致使个别评标专家评标时恣意妄为，有些项目的评标结果甚至“草菅人命”，个别项目评标的随意性造成招标人和/或投标人对评标结果的质疑。这种制度安排动摇了招标投标制度的基础——项目法人负责制，无人负责可能对国家和社会造成更大的不公正。
    2.评审标的和专家专业不匹配的矛盾
    评审标的生产和提供可能涉及多个专业、学科和领域。以一支简单的铅笔为例，笔杆要用到选材、切割、烘干等方面的知识；笔芯的原料涉及到石墨及粘土混合的配方，在精炼过程中，还要用到氢氧化铵。然后，要添加增湿剂，比如经过磺酸盐处理的油脂，再烘烤数个小时。为了提高其强度和顺滑性，还要用一种滚热包含固体石蜡的混合物处理铅笔芯；铅笔杆上需要涂多层漆；标签是炭黑跟树脂加热混合而形成的一张薄膜；金属箍是黄铜的，金属箍上的黑圈是黑镍；铅笔头顶的橡皮中起擦除作用的成分叫做“硫化油胶”，是菜籽油跟氯化硫进行化学反应制造出来的，橡胶则起粘合的作用……关于铅笔制造的知识，很难说谁比谁多一些，只是大家知道的知识的类型不同而已。现代高等教育的专业知识划分过细，而社会产品的生产则会横跨多个学科和领域。每次采购的特点和面临的主要矛盾各有不同，随机产生的专家难以满足评标的实际需求。专业和产品之间结构性的矛盾造成在一些评标中出现了假行家，假专家评标造成招标人对评标结果可信度的质疑。
    3.满足评审程序所需要的时间和专家业余时间有限不对等的矛盾
    我国的人力资源管理大多属于单位所有制，评标工作量不属于单位对专家本人工作量考核的范围，也和所属单位利益无关。评标时间的业余性，造成专家把应当认真阅读的招投标文件当作字典翻一番，匆匆打分完事。因此，尽管《招标投标法实施条例》规定“三分之一专家认为需要延长评标时间时，招标人应当延长”，但这一规定在实践中难以落实。因为专家作为本单位业务骨干，一般不可能长时间去评标，这种时间不对等的矛盾造成招标人对评审结果可靠性的质疑。
    4.专家库的建设和运营管理脱节的矛盾
    目前的专家库尴尬地成为了专家通讯录。鉴于专家单位所有制的属性，社会或专家库对专家的管理缺乏约束和激励，法律法规的相关要求难以落实。评标专家库存专家的全面性和一线评标专家库的集中性矛盾，催生了一批“影子专家”（指名字在专家库内，但极少参与评标的专家）和一批“评标专业户”（指专门以评标为主业的专家），严重影响了评标质量。

    三、改革评标制度的建议
    当前的评标制度是法律设计用来限制招标人滥用“意思自治”的规则，其构成和法律效果均为法定。由于标的涉及国家和社会公共利益，并鉴于其复杂的经济技术属性，因此通过评标委员会对投标文件进行澄清、评审，在此基础上推荐符合国家和社会公共利益并对招标人有法律约束力的中标候选人。这种制度设计都体现了公法规制的属性。
    作为建设单位在市场中以竞争性方式寻找合同相对人的过程，招标投标在本质上依然是一种民事法律关系，最终由招标人承担项目法人责任，故而其应以“意思自治”作为基本的调整原则。有鉴于此，招标文件没有规定的评标标准和方法就不代表招标人内心意思。顺理成章，自然也就不得以其作为评标依据，体现了法律的私法属性。
    从表面上看，公法的介入似乎限制了招标人的契约自由，但实质上，公法规范的目的是要真正建立反映商品经济规律的市场秩序，其目标和招标人所追求的真正的内心意思是一致的。因为只有在规范的市场秩序下，真正的契约自由才得以保障。所以私权永远是抵御公权滥用的最后一道防线，公法规制与私权自治两者相辅相成、相得益彰。
    当前评标制度出现问题的原因在于制度设计中相关当事人责任、权利的偏离，而相关的建议也以设计权责对等的制度为基本原则。
    1.近期建议
    首先，逐步规范、整合专家库资源，改变目前零散、分散、各自为政的专家库管理格局。取消所谓的招标代理机构专家库，这只是政府专家库建立之前的过渡产物，而不应该成为发展方向。在实际操作中，由于缺乏有效监管和专职专家的“经济人”假设，招标代理机构专家库往往成为不规范评审活动的帮凶。然后，逐步建立跨地区、跨行业（指的不是采购标的物所属行业，而是不同资金来源、不同隶属关系的项目）的统一专家库，降低专家库管理的社会总成本，提高专家库管理水平。
    其次，加强对专家的培训与管理，完善、加强专家考核、评估系统。目前，专家库的建立和维护存在着重建立、轻管理、重使用、轻评估的普遍现象。一个金额巨大的招标采购项目，可能因为几百元的专家费就丧失了公平、公正的评审过程和科学择优的评审结果。应建立责任追究制度，加大评标专家的违约成本。通过培训和考核从整体上提高评审专家的业务水平和道德水平，把专业水平低下、道德败坏的人员清除出专家队伍，激励德才兼备的优秀专家更多地参与评标工作，并且以参加评标工作为荣。
    第三，引导招标人提高招标文件编写的质量。招标人能否有爱好或偏好？笔者的答案是：能！但是笔者同时认为招标人的爱好和偏好的表现形式是对标的物的功能、性能、质量、交货期（以货物采购为例）等方面的要求和描述，而不是表现在对标的物由谁来提供方面。在表现的时机上，其爱好和偏好（严格讲应称作技术需求、经济需求和管理需求）应以书面形式明确无误地体现在招标文件中，而不是体现在评标过程中。通过编制科学、严谨的招标文件，尤其是其中的评标办法，限制评标专家的自由裁量权。这是招标工作公开原则和科学择优原则的具体体现。
    2.远期建议
    现代意义上的招标投标进入中国已经30多年了，包括建设单位、承包人、行业主管部门以及社会各界对于招标这一采购方式的认识也经历了从不熟悉到熟悉的过程。招标作为一种采购方式，已经走下了最初神秘而神圣的神坛，在很多地方演变成了形式主义的流程。甚至在个别领域，已经成为通过合法程序掩盖不法目的的遮羞布。只要有市场经济就有采购，只要采购还是由人来完成，各方主体的博弈就还会继续。
    第一，将评标权逐步回归建设单位。
十八届二中全会通过的《国务院机构改革和职能转变方案》，要求贯彻党的十八大关于建立中国特色社会主义行政体制目标的要求，以职能转变为核心，继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能。处理好政府和市场、政府和社会、中央和地方的关系，深化行政审批制度改革，减少微观事务管理，以充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。
    随着建设单位法人责任意识的提高，考核和绩效评估制度和责任追究制度的陆续完善，应当逐步将采购权还给招标人。评标专家或评标委员会未来的主要作用是咨询，为招标人提供技术、经济或法律方面的建议，提高招标人决策的水平和质量。而是否聘请评标专家，聘请什么样的专家，是否以及如何采纳专家的咨询意见，将完全取决于采购项目的特点和采购人的自身的能力。
    第二，设计与经济发展阶段相适应并能解决突出问题的采购制度。
    制度构成了一个社会的激励结构。采购制度是决定资金支出效果的重要因素。一个国家应当推行什么样的采购制度，取决于这个国家所处的历史时期和社会经济环境，特别要解决当时所面临的突出问题。当我们站在宏观的角度评价一项采购制度的时候，不能脱离制度实施的历史阶段和现实环境，也不能要求它面面俱到，而要看它是否有助于实现制度设计的基本目标。就我国当前的市场环境而言，打击和预防腐败的形势依然严峻。目前的评标委员会制度的决策机制对于打击腐败发挥了一定的作用。但值得注意的是，这种制度安排并不是没有代价的。一是追求公平，可能会牺牲效率；二是“符合程序”与“结果满意”并不能划等号。以美国联邦采购为例，在制度建设的初期，将公开招标视为竞争性最强的采购方式。随着经济的发展、社会的进步、公众素质和采购人能力的提高，后来将竞争性谈判视为和公开招标具有同等竞争性的采购方式。可以预见的是：今后我国工程建设项目的建设方式、采购方式、决策机制也应当随着社会经济的发展而适时地进行改革。
    源自：《招标采购管理》    作者：赵勇   李汉文   （作者单位：国际关系学院公共市场与政府采购研究所）